Los agujeros negros de Hacienda: por qué España recauda menos que Europa

La idea de que España es un infierno fiscal tiene muchos devotos. Tantos que no hay campaña electoral en la que algún candidato haga referencia al averno tributario. Ya se sabe, ese espacio maligno custodiado, como decía Dante, por un feroz cerbero que “muerde a las almas con furor canino”. En este caso, Hacienda.

¿Es eso cierto? ¿Se pagan muchos impuestos en España? ¿Por qué se recauda sistemáticamente menos que la Unión Europea? ¿Ha engañado Sánchez ocultando que la presión fiscal subirá en 26.581 millones de euros entre 2018 y 2022? ¿Es todo culpa de la economía sumergida?

Es probable que haya más preguntas que respuestas. Pero hay una primera certeza que puede resultar paradójica. El hecho de que aumente la presión fiscal no significa, necesariamente, que suban los impuestos. Incluso, puede suceder que bajen los tipos impositivos y el Estado recaude más, lo que se explicaría por el aumento de la actividad económica. También puede suceder lo contrario, que suban los impuestos y Hacienda recaude menos si al mismo tiempo se produce una ralentización de la actividad económica con la consiguiente pérdida de empleo. O, lógicamente, también puede ocurrir que bajen y se recaude menos, que es lo que históricamente ha sucedido, también en EEUU con la reciente rebaja fiscal de Trump.

Progresividad en frío

Esta paradoja tiene una explicación: la presión fiscal se mide respecto del PIB, por lo que si hay más actividad -la economía crecerá de media un 2% en términos reales hasta 2022 y un 3,5% en términos nominales- el Estado recauda más al crecer las bases imponibles por encima de lo que lo haga el producto interior bruto, aunque el Gobierno deje intactos los tipos impositivos. Esto es así, entre otras cosas, por la llamada “progresividad en frío”, que se produce porque al no deflactarse las tarifas (para compensar el aumento de los precios) la presión fiscal sube de forma mecánica.

Eso significa que si España crece al ritmo previsto por el Gobierno, la recaudación aumentará automáticamente, y, por lo tanto, también la presión fiscal, toda vez que esta se expresa internacionalmente en términos relativos. Por lo tanto, si sube la presión fiscal no tiene por qué ser una mala noticia. Claro está, siempre que sea consecuencia de la mayor actividad, como ha sucedido en los últimos años, en los que España ha sido capaz de crear medio millón de empleos al año y, en paralelo, las empresas han aumentado sus beneficios, lo que ha redundado en una mejora de la recaudación vía sociedades sin tocar los tipos.

No es casualidad que el año de mayor recaudación (y de mayor presión fiscal) fuera 2007, precisamente porque es el ejercicio con mayor nivel de ocupación: 20,75 millones de puestos de trabajo (aún faltan 1,28 millones).

La presión fiscal, sin embargo, no recoge toda la información sobre lo que recauda el Estado. Es una medida incompleta. Ambos conceptos son aparentemente muy parecidos, pero no son iguales.

Mientras que la presión fiscal no es más que el cociente entre lo que ingresa el Estado vía impuestos respecto del PIB -un 35,7% este año y un 37,3% en 2022, según lo proyectado por el Gobierno en el Programa de Estabilidad-, la recaudación total representará un 39,1% y un 40,7%, respectivamente. Es decir, hay una diferencia de 3,4 puntos en ambos casos. O lo que es lo mismo, el Estado no solo recauda vía impuestos o cotizaciones sociales, sino que también obtiene otros recursos (34.675 millones de euros de 2019) a través de diversas operaciones financieras y no financieras.

Por ejemplo, el Estado obtiene ingresos patrimoniales derivados de los dividendos de las empresas públicas, de la venta o alquiler de inmuebles o de la explotación de concesiones públicas; además de la enajenación de acciones y participaciones o de los remanentes de tesorería procedentes del dinero no gastado por las administraciones. Es decir, no toda la recaudación procede del pago de impuestos.

Presión fiscal

El hecho de que el Estado vaya a recaudar este año un 35,7% (presión fiscal) o un 39,1% (recaudación total) es ¿mucho o poco? Depende. Durante la crisis, y a consecuencia del desplome de la recaudación derivada del 'boom' inmobiliario, el diferencial de la presión fiscal de España en relación con la media aritmética de la Unión Europea a 15 alcanzó los 6,2 puntos del PIB (con un máximo de 7,2 puntos en 2009).

Aquí hay una primera diferencia. Como han dicho muchos economistas, España tiene una acreditada tendencia a crecer a golpe de burbuja, lo que significa que cuando se pincha el suflé el Estado carece de recursos para hacer frente a los llamados estabilizadores automáticos, que tienen un carácter contracíclico. Y que son aquellos gastos vinculados a la coyuntura que se disparan cuando llega la crisis: desempleo o prejubilaciones.

Lo mismo sucede con los ingresos, que se hunden por la destrucción de empleo o por la caída de los beneficios empresariales, lo que explica que los gobiernos no tengan más remedio que endeudarse, salvo que hagan políticas procíclicas que agravarían aún más la crisis. Y ya se sabe que la deuda no es más que una manera de pagar los impuestos en diferido.

Es decir, que los tributos que no se pagan ahora se abonarán en el futuro, lo que provoca una especie de espejismo fiscal: todo sigue igual en términos de prestaciones públicas, pero la factura la pagan las siguientes generaciones, lo cual puede ser razonable cuando se trata de inversiones a la largo plazo por su efecto multiplicador sobre la actividad, pero más discutible cuando el objetivo es pagar gasto corriente. Pero como ningún Gobierno quiere reconocer las verdades del barquero, lo que se hace es apelar al endeudamiento, que luego hay que devover con sus correspondientes tipos de interés: casi 30.000 millones de euros este año.

Es decir, el debate no es solo si se pagan muchos o pocos impuestos, sino el tamaño del sector público (incluyendo prestaciones sociales o gasto en sanidad o educación) que se quiere financiar. Y hay que tener en cuenta que en lo que va de siglo, casi dos décadas, en solo tres ejercicios (entre 2005 y 2007) el sector publico ha tenido superávit, el resto déficit, con un hito de 118.194 millones en 2009. Cualquier rebaja de impuestos que no asegura un aumento de la recaudación, por lo tanto, está condenada a tener en cuenta esta realidad.

Una estructura singular

Los ingresos, como es lógico, no solo dependen de la actividad, sino también de su elasticidad (su relación con el ciclo o con la variación de los tipos marginales) y con la estructura impositiva de un país. Es decir, de cómo se reparten los tributos en función de sus características. Y lo que dicen las estadísticas es que España tiene una estructura algo singular entre los grandes países de la Unión Europea, como ha puesto de relieve un trabajo del Banco de España, que acredita la persistencia de un menor peso de la imposición indirecta (IVA), compensado por el mayor peso relativo de las cotizaciones sociales. En concreto, su peso respecto de los ingresos impositivos se sitúa en 4,6 puntos porcentuales por encima, que es una cifra muy parecida a la menor recaudación por imposición indirecta: 4,2 puntos porcentuales.

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Es decir, el segundo país con más desempleo de la UE destaca por las elevadas cargas sociales al trabajo, lo que no deja de ser otra paradoja.

Esto se explica por una razón muy simple. La Seguridad Social, históricamente, ha financiado mucho gasto público, principalmente durante las reconversiones industriales. Incluso ahora, como ha puesto de relieve la Autoridad Fiscal (AIReF), sigue asumiendo gastos impropios que no le corresponden, lo que explica que las cotizaciones sociales deban ser altas, mientras que los gobiernos suben o bajan los tipos impositivos por razones electorales. ¿El resultado? La Seguridad Social ya supone el 70% del déficit del Estado.

El hecho de contar con esta estructura impositiva no es baladí. Las altas cotizaciones sociales pueden explicar en parte -además de otros factores como la legislación o las instituciones laborales- que España tenga una tasa de empleo (entre trabajadores de 20 y 64 años) que se sitúa siete puntos por debajo de la media de la Unión Europea. Por lo tanto, menos trabajadores contribuyen a la riqueza del país, lo que ensancha el esfuerzo fiscal individual.

Impuestos reales

A esto hay que añadir otro factor: la tributación efectiva sobre el factor trabajo es también inferior en España en relación con la media de la UE-28, con un diferencial de tipos implícitos de 3,4 puntos: 30,9% frente al 34,3%. Este diferencial es, incluso, mayor en relación con el promedio ponderado de la UE-28: 5,2 puntos en 2016. Los tipos implícitos, como se sabe, eliminan el espejismo de los tipos nominales.

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Es más, debido a que hay menos ocupados, también la recaudación por impuestos directos (principalmente IRPF) es menor. En concreto, la menor recaudación por imposición directa contribuye, en 1 punto de PIB (unos 12.000 millones de euros actuales), a la menor presión fiscal de España en relación con la media de la UE-28. Esto se explica, como considera el Banco de España, por la menor recaudación tanto del IRPF como del Impuesto sobre Sociedades (0,5 puntos del PIB en ambos casos). De manera adicional, la aminoración de los ingresos fiscales debida al ajuste por recaudación incierta (o incobrable) amplía el diferencial de España en otros 0,3 puntos del PIB.

La llamada recaudación incierta no es un tema menor, aunque suele pasar inadvertida. En los peores años de la crisis llegó a alcanzar los 9.351 millones de euros, y aunque ha bajado de forma notable con la recuperación, todavía supera los 3.200 millones de euros. La recaudación incierta se refiere a las cantidades que Hacienda considera irrecuperables por las razones que sean: quiebra de la empresa, fallecimiento del deudor o, simplemente, porque el contribuyente carece de recursos, lo que obliga a las distintas administraciones a anotarse 'pérdidas', ya que o no están en condiciones de cobrar cantidad alguna o, igualmente, estiman que es muy improbable que lo hagan.

La parte del león de la baja recaudación, sin embargo, y al margen de la economía sumergida (entre el 20% y el 25% del PIB, según la media de diferentes estudios), sigue estando en el IVA y sus tipos implícitos, que son sustancialmente más bajos. En concreto, los tipos efectivos que gravan el consumo se situaban en 2016 en 6,7 puntos por debajo en España respecto del promedio de la UE-28 (15,8%, frente al 22,5%, respectivamente). Aunque este diferencial de tributación sobre el consumo se ha reducido desde el máximo de 9,6 puntos registrado en 2009, el diferencial es similar al que había antes de la gran recesión pese a las subidas de tipos nominales, lo que puede indicar, igualmente, que las bolsas de fraude siguen ahí pesando como una losa en la recaudación.

Como se recordará, una de las herencias de la crisis ha sido que el tipo general de IVA haya pasado en dos tacadas del 16% al 21% actual, manteniendo en el 10% muchos artículos para salvar, fundamentalmente, a la industria turística española, que ha sido, precisamente, el motor de la recuperación.

¿El resultado? España, junto a Polonia, es la economía de la UE-28 con “mayor pérdida recaudatoria en el IVA derivada de la aplicación de tipos reducidos y gastos exentos que podrían estar sujetos a gravamen”, como sostiene el estudio realizado en su día por los economistas David López-Rodríguez y Cristina García Ciria. Y ello sin contar el fraude fiscal que soporta el IVA.

Los tipos implícitos sobre el trabajo, el consumo y el capital, como se sabe, se obtienen a partir de la ratio de ingresos fiscales recaudados respecto a su base fiscal potencial. Es decir, lo que se hubiera recaudado en caso de que no existieran tipos reducidos, superreducidos o, simplemente, deducciones o desgravaciones, que aminoran de forma muy relevante la base imponible.

Impuestos y ladrillo

¿Y qué pasa con los impuestos que gravan los beneficios empresariales? Pues que España destaca por su gran volatilidad en función del ciclo económico. A mediados de los años 90, la recaudación se situaba ligeramente por debajo del PIB, pero la expansión económica y el ladrillo dispararon los recursos hasta situarse en un máximo histórico en 2007 equivalente al 4,8% del PIB.

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El pinchazo de la burbuja hundió la recaudación y hoy, según el informe anual de recaudación que elabora la Agencia Tributaria, se sitúa en 24.838 millones, lo que supone alrededor de un 2% del PIB, por lo tanto alrededor de medio punto menos que en la UE. Entre otras cosas, por el modelo productivo y la estructura empresarial, muy fragmentada en microempresas poco rentables (incluidos tres millones de trabajadores por cuenta propia), lo que hace que muchas de ellas estén en perdidas o generan bases imponibles negativas no gravadas por Hacienda. Según el Informe anual de recaudación, algo más de la mitad de las empresas españolas no da beneficios.

En concreto, el tipo efectivo del Impuesto sobre Sociedades en 2018 se situó en el 21,3% sobre la base imponible agregada y en el 9,9% si se calcula sobre el resultado contable positivo. Es decir, que una cosa son los tipos nominales y otra muy distintas los efectivos, en lo que también influyen, de nuevo, los beneficios fiscales que obtienen las empresas de acuerdo a la ley, y que aminoran la recaudación. En total, algo más de 3.450 millones de euros en 2018. O 34.825 millones si se contabilizan todos los ingresos a los que renuncia Hacienda en el marco de su política fiscal.

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No son mucho mejores los resultados obtenidos en los impuestos medioambientales. España recaudó por esta vía un 5,4% del total de ingresos fiscales en 2017. Es decir, por debajo del 6,1% de media en la UE. Solo seis países recaudan menos, entre los que se encuentran Suecia, Bélgica, Francia y Alemania, que compensan este diferencial con otros impuestos, en particular indirectos. De manera adicional, la recaudación en impuestos especiales también es inferior, en particular en hidrocarburos, transporte, tabaco y alcohol, bienes en los que los tipos implícitos sobre su consumo son inferiores al promedio de la UE-28.

¿Y qué pasa con los ricos? Se trata de una pregunta recurrente, pero, en contra de lo que suele creerse, España destaca por arriba. Se mantiene, en concreto, entre los cinco países de la OCDE (36 miembros) que más gravan la riqueza, como ha reflejado el último informe de CESifo, uno de los centros de investigación económica más influyentes de Europa, que en su estudio anual recuerda que Suiza —el territorio de los grandes patrimonios— continúa siendo el país que más grava la riqueza. En concreto, la tributación representa el 3,62% del total de ingresos públicos, por encima del 2% de Luxemburgo; el 1,01% de Noruega; el 0,52% de Francia, y el 0,32% de España.

El viejo Colbert, en definitiva, revive cada campaña electoral. Los gansos son desplumados (en contra del arte de recaudar impuestos sin rechistar) y sus graznidos son escuchados con fuerza sin atender a cuestiones clave ajenas al ruido político, como la eficiencia del sistema fiscal, el impacto de los impuestos en las decisiones de los agentes económicos, su capacidad redistributiva o sus propiedades estabilizadoras a lo largo del ciclo económico. Todo sea por el tipo (impositivo).