El superávit de los ayuntamientos a debate: ¿gastan poco o recaudan demasiado?

Desde que el Ministerio de Hacienda decidiera controlar semanalmente las cuentas del Ayuntamiento de Madrid se ha instalado un discurso que se repite sin inspeccionar los datos: "Los ayuntamientos tienen un superávit de 7.000 millones de euros porque son los que mejor gestionan el dinero público". Es cierto que las corporaciones locales son las administraciones más saneadas del país y el superávit es lo único que permite a España cumplir con los objetivos de estabilidad exigidos por Bruselas. Sin embargo, para analizar si su gestión es la más eficiente es necesario revisar los datos.

Al igual que el resto de administraciones, los ayuntamientos tampoco han reducido su gasto público durante la crisis. El gasto corriente, que es el que depende de su gestión ordinaria (excluye gastos de capital, formación de capital, etc.), es un 6% superior al que había en el año 2007, según los datos de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE). Esto significa que si tienen superávit es gracias a los ingresos.

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Los recursos corrientes de las corporaciones locales solo cayeron en dos ejercicios durante toda la crisis, los años 2009 y 2010, coincidiendo con los peores momentos de destrucción de PIB. Esta pérdida acumulada de ingresos fue de apenas el 3%, lo que permitió una recuperación muy rápida. En 2011 sus recursos volvieron a crecer, mientras que en el resto de Administraciones seguían hundidos. Al año siguiente, en 2012, ya consiguieron unos ingresos históricos, superando a los que tuvieron durante la burbuja y, desde entonces, no han dejado de marcar récords.

Esta es la gran diferencia entre las corporaciones locales y las autonomías y el Estado: que sus ingresos son muy estables a lo largo del ciclo económico. Es el 'secreto' de los alcaldes para presumir después de superávit. El principal problema de España con las cuentas públicas ha estado en los ingresos, que se desplomaron al inicio de la crisis por su carácter cíclico, por lo que es el factor diferencial de los municipios.

Por ejemplo, el Estado perdió en solo dos años casi el 30% de sus ingresos corrientes cuando estalló la crisis. En términos absolutos, fueron 60.000 millones que se evaporaron entre 2007 y 2009. Desde entonces se han producido varias subidas de impuestos y todavía no se han recuperado los niveles precrisis. Los ingresos en 2016 fueron de 191.000 millones de euros, todavía 18.000 millones por debajo de los que hubo en 2007.

La gran diferencia entre las corporaciones locales y las autonomías y el Estado es que sus ingresos son muy estables a lo largo del ciclo

En el caso de las autonomías, sus recursos al inicio de la crisis estuvieron adulterados por las previsiones económicas que el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero introdujo en los Presupuestos Generales del Estado. Como los ingresos previstos estuvieron inflados, también crecieron las entregas a cuenta, lo que hizo que en los dos primeros años de crisis crecieran los recursos autonómicos en casi 6.400 millones de euros. Desde entonces, y con la excepción de 2012, los ingresos de las regiones han oscilado ligeramente a la baja, hasta el punto de que actualmente están en línea con los que había antes del estallido de la crisis.

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Los ayuntamientos tienen algunas figuras impositivas muy sólidas a lo largo del ciclo económico que garantizan que nunca se hunden sus recursos. El mejor ejemplo está en el impuesto sobre bienes inmuebles (IBI), que entre 2007 y 2016 disparó su recaudación un 75%. Este tributo grava el valor catastral de los bienes inmuebles y, como el catastro nunca baja, los ingresos no dejan de crecer. En esos nueve años ha generado 5.500 millones de recursos extra a todos los ayuntamientos, equivalente a todo el aumento de la recaudación.

Otro tributo que ha generado muchos recursos para los ayuntamientos y que está relacionado con el catastro es el impuesto de plusvalías (impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana). Esta figura aportó 2.577 millones de euros en 2016, casi el doble que en 2007.

En resumen, los ingresos corrientes de los ayuntamientos llevan cinco años consecutivos marcando máximo tras máximo. Desde el año 2007 sus recursos han aumentado más de un 13%, lo que ha sido fundamental para lograr el superávit histórico de 2016 y que podría seguir aumentando en 2017. Por el contrario, el Estado ha perdido casi el 9% de los ingresos que tenía en 2007 y las autonomías los han elevado en un 3%.

Esta brecha en los recursos es lo que explica la gran diferencia del déficit entre regiones. Sin embargo, si el Estado hubiese tenido el mismo crecimiento de los recursos que los ayuntamientos, en 2016 hubiese tenido un superávit de 16.000 millones de euros y las autonomías, de 3.000 millones.

En este periodo, los ayuntamientos han mejorado su saldo en 4.400 millones de euros gracias al incremento de los ingresos de 7.800 millones. Ahí está el secreto del superávit histórico. Por el contrario, los ingresos del Estado se han hundido en casi 18.000 millones. Esta divergencia es lo que hace que muchos expertos se pregunten si el 'problema' del superávit de los ayuntamientos es su bajo nivel de gasto o el exceso de recursos.

Esta disyuntiva tiene mucho de ideológica, ya que los partidos de izquierdas querrán elevar el gasto y los de derechas, reducir los impuestos. Pero también tiene una vertiente técnica: ¿Tiene sentido que los ayuntamientos cuenten con más recursos de los que necesitan para financiar sus competencias y que otras Administraciones no lleguen? De ahí que algunos expertos consideren que no son necesarias tantas transferencias del Estado a las corporaciones locales y que otros opinen que la solución pasa por dar más competencias a los ayuntamientos.

El gasto contracíclico

Lo que es indudable es que los ayuntamientos han controlado más su gasto que las autonomías y que la Administración Central. Su gasto corriente ha aumentado un 6% desde 2007 hasta 2016, mientras que el de las autonomías ha crecido un 19% y el Estado disparó el suyo un 23%. Sin embargo, también esta diferencia tiene detrás cuestiones estructurales que no tienen tanto que ver con la eficiencia en la gestión de lo público.

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El Estado y las comunidades autónomas financian partidas contracíclicas que obligan a elevar el gasto público en los años de crisis y que explican una parte del incremento de su déficit. Un buen ejemplo son las transferencias del Estado para pagar las prestaciones del desempleo, o las transferencias de las comunidades autónomas en rentas mínimas y otros mecanismos de protección social. Los ayuntamientos no tienen estas partidas contracíclicas, por lo que no tienen estos gastos automáticos que sí tienen que cubrir otras Administraciones.

En el caso de las corporaciones locales, la mayor parte del incremento del gasto se destinó a la remuneración de asalariados (2.900 millones más entre 2007 y 2016) y a consumos intermedios (900 millones más), capítulos que no son contracíclicos.

Además, durante la crisis también tuvo una gran relevancia el gasto en intereses. Como los ayuntamientos apenas tienen deuda y contaban con superávit para financiar los vencimientos, no sufrieron el exponencial aumento de las rentabilidades que exigían los inversores a la deuda española. Por el contrario, el Estado y las comunidades tuvieron que hacer frente a un incremento de los costes de la deuda de más de 20.000 millones de euros entre 2007 y 2013.

El Estado y las comunidades financian partidas contracíclicas que obligan a elevar el gasto público en los años de crisis de forma automática

Esto significa que durante la crisis, tanto el Estado como las comunidades tuvieron que sufragar muchas partidas que no están bajo su control y que nada tienen que ver con la eficiencia del gasto. Si los ayuntamientos también hubiesen tenido este gasto contracíclico, su superávit hoy no existiría o no sería histórico, lo que también debe valorarse a la hora de afirmar que los ayuntamientos han realizado una gestión de lo público mucho mejor que el resto de Administraciones.

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Eso no significa que la gestión de los gobernantes del Estado o las autonomías haya sido ejemplar. Por ejemplo, al inicio de la crisis se inició una política expansiva con la que el Gobierno del PSOE intentó frenar la crisis y que apenas produjo efectos sobre el crecimiento, pero sí generó mucha deuda. Este año se ha iniciado una auditoría del gasto público, que va a realizar la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) y que servirá para determinar cómo es la gestión de lo público. Lo que está claro es que argumentar que una administración es más eficiente que otra basando el discurso solo en el superávit es incorrecto. Más todavía si se tiene en cuenta que sin la regla de gasto, la gran mayoría habría aumentado más rápido su gasto público, reduciendo rápidamente su superávit. Perfectamente podrían reducir su superávit manteniendo la eficiencia, lo que muestra que la vinculación entre las dos variables no siempre se produce.