Montoro regatea a la Constitución y juega con los plazos para aprobar los Presupuestos

El ministro Montoro, como se decía del presidente Hoover (1929-33) en sus tiempos de secretario de Comercio de EEUU, es ministro de Hacienda y subsecretario del resto de departamentos. Pero tanto 'poderío' tiene sus límites. Hasta el punto de que se ha visto obligado a incumplir los plazos constitucionales a la hora de comenzar la tramitación de los Presupuestos Generales del Estado de 2018.

Nunca antes había sucedido algo parecido desde la vuelta a la democracia. Es cierto que no es la primera vez que se prorrogan los Presupuestos, pero sí se trata de la primera ocasión en que lo hace un Gobierno que no está en funciones o que no ha visto que el pleno de totalidad tumba el proyecto de ley remitido al Congreso, como le sucedió a Felipe González en 1995, cuando CiU retiró su apoyo al Ejecutivo y ello precipitó unas nuevas elecciones y la llegada de Aznar a La Moncloa pocos meses después.

En esta ocasión, el Gobierno ha preferido ganar tiempo y evitar una derrota parlamentaria alrededor del 20 de octubre, que es cuando se debaten las enmiendas de devolución, lo que le hubiera situado en una delicada situación política. No en vano, como le gusta decir a Montoro, no se puede hablar de estabilidad cuando un Gobierno no es capaz de aprobar una ley tan relevante como es la de Presupuestos, y eso es exactamente lo que ha pasado al caerse los seis diputados del PNV del bloque de apoyo que logró el ministro de Hacienda hace unos meses.

La doctrina constitucional deja bien claro que al no presentarse el proyecto de ley en tiempo y forma —el artículo 134.3 de la Constitución dice textualmente que el Gobierno deberá presentarlos “al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior”, es decir, antes del 1 de octubre de cada año—, los Presupuestos del año en curso se prorrogan.

Este automatismo es una de las características singulares de la Ley de Presupuestos, que, al contrario que el resto de leyes, tiene un carácter esencialmente temporal, lo que explica que el incumplimiento de los plazos constitucionales no obliga a nada al Gobierno desde un punto de vista legislativo, una especie de silencio administrativo.

De hecho, la propia Carta Magna deja bien claro (artículo 134.4) que si la Ley de Presupuestos “no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos”. No hace falta, por lo tanto, aprobar nada.

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Este automatismo constitucional es el que intenta salvar hoy Hacienda sugiriendo que aún hay tiempo para aprobar los PGE de 2018 achicando los tiempos parlamentarios para posibilitar que la situación política (Cataluña) se calme y dé tiempo a negociar con el PNV, sin cuyo concurso no hay una mayoría suficiente (PP y C's suman 159 escaños). Es decir, si se presentan el 30 de octubre, por ejemplo, se podrían tramitar en apenas dos meses reduciendo los trámites parlamentarios.

Principio de anualidad

La argucia legal choca, sin embargo, con la propia Constitución, que es muy precisa en las fechas por una razón muy simple. La Carta Magna habla del “principio de anualidad” de los Presupuestos, lo que exige que estén en vigor desde el primer día de cada año. O expresado de otra forma, se obliga a que los Presupuestos Generales del Estado sean elaborados anualmente y presentados con esa misma periodicidad para su aprobación por las Cámaras. Eso explica, por ejemplo, que los créditos aprobados limiten su vigencia también a un solo ejercicio, de modo que la parte no realizada de dichos créditos queda anulada.

Los gobiernos tienen la posibilidad de enviar al Congreso el proyecto de ley en cualquier momento del año si así lo consideran oportuno

Hecha la ley, sin embargo, hecha la trampa. Los gobiernos tienen la posibilidad —la Constitución no lo prohíbe— de enviar al Congreso el proyecto de ley en cualquier momento del año si así lo consideran oportuno, como ha sucedido este año. La ley de Presupuestos de 2017, de hecho, se publicó en el BOE el 27 de junio, en la mitad del ejercicio, y al tener carácter retroactivo cumple ese principio de anualidad. No se elaboran para unos pocos meses.

Ahora bien, las circunstancias eran muy distintas. El actual Gobierno de Rajoy comenzó su andadura en noviembre de 2016, y desde el punto de vista práctico, era evidente que el nuevo Ejecutivo no tenía posibilidad alguna de enviar al Congreso el proyecto de Ley de Presupuestos, lo que sí hizo a los pocos meses, lo que obligó a prorrogarlos mediante el correspondiente procedimiento legislativo. Eso mismo es lo que pasó en 1982, 1989 y 2011 por idénticas circunstancias. En todos los casos, los gobiernos se vieron obligados a aprobar unos decretos leyes para que el Estado y sus entes gestores pudieran cubrir algunas necesidades ineludibles, como la emisión de deuda pública o la política de avales. Pero solo lo imprescindible.

En la actualidad, sin embargo, el Gobierno está plenamente operativo y por las circunstancias que sea no está en condiciones de sacar adelante el proyecto de ley en la votación de totalidad. Y esta es una de las características de La ley de Presupuestos, a diferencia de todas las demás. La votación es a todo o nada, lo que significa que si hay más noes que síes, el proyecto de ley vuelve a los corrales del Gobierno, que debería presentar otro texto. Lo que hizo, precisamente, Felipe González en 1995, cuando tiró por la calle de en medio y convocó elecciones al no contar ya con los votos, paradójicamente, de los nacionalistas catalanes (ahora independentistas).

Como han recordado algunos juristas, la obligación de presentar el proyecto de Ley de Presupuestos con una antelación mínima es una singularidad en la historia jurídica de España. El único precedente se refleja en la Constitución de 1931, que obligaba al Gobierno a presentar el proyecto en la primera quincena del mes de octubre de cada año. Ahora, el límite es el 1 de octubre.