La UE lanza la revolución en el IVA: tipos únicos y que paguen los nuevos negocios

La reunión de los ministros de Economía y Finanzas de la Unión Europea (UE) se producirá este miércoles. Y es más que probable que marque un antes y un después en la aplicación del IVA en los estados miembros.

Entre las medidas a estudiar, según la propuesta enviada al Consejo Ecofin, se encuentran la eliminación del tipo mínimo general del Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA), ahora situado en el 15%, o su imposición a las nuevas actividades económicas. Además del reconocimiento de un principio de gestión tributaria: todas las operaciones transfronterizas deberán pagar el IVA siempre en destino y no en origen. De la misma manera, se propone la supresión de la exención del IVA para las importaciones de pequeños envíos procedentes de proveedores extracomunitarios. En total, 150 millones de operaciones al año que agujerean la recaudación.

La Comisión entiende que el comercio electrónico y otras nuevas formas empresariales constituyen “tanto un desafío como una oportunidad en términos de recaudación fiscal”, tanto a nivel nacional como transfronterizo. No es para menos, teniendo en cuenta que el IVA es una importante y creciente fuente de ingresos en la Unión Europea, alcanzando casi el billón de euros en 2014, lo que representa el 7% del PIB de la UE. Además, uno de los recursos propios de financiación del gran aparato burocrático de Bruselas se basa también en el IVA.

El informe que estudiará el Ecofin se basa en una idea principal: si se diera a los estados miembros plena libertad para establecer los tipos, “esto tendría sus costes y desventajas”, aunque no suponga por sí mismo una amenaza para el funcionamiento del mercado único. Es más, sostiene Bruselas que la autonomía de los gobiernos podría ocasionar una disminución de los ingresos procedentes del IVA, ya que “los distintos sectores podrían reclamar un trato más favorable”. El debate sobre el IVA cultural en España es el caso más evidente.

En la actualidad, la brecha impositiva varía de forma muy relevante entre países. Desde menos del 5% que se aplica en algunos a más del 40% en otros. Los técnicos de la Comisión Europea, incluso, han constatado que la diferencia entre los tipos reducidos y los tipos normales ha tendido a incrementarse en los últimos años, “reduciendo la eficiencia del IVA y aumentando las distorsiones”.

El sistema definitivo que propone Bruselas se basa, como se ha dicho, en el principio de tributar en el país de destino de las mercancías. Esto significa que la normativa fiscal en virtud de la cual el suministrador de los bienes recauda el IVA de su cliente “se ampliará a las transacciones transfronterizas”. Este cambio, sostiene la Comisión Europea, debería ayudar a reducir el fraude del IVA transfronterizo en unos 40.000 millones de euros cada año.

Como primer paso legislativo, se restablecerá el principio de imposición de las entregas transfronterizas y se ampliará la ventanilla única, con el fin de incluir los suministros de bienes entre empresas que crucen los territorios nacionales. Sin embargo, las compañías que cumplan las normas, certificadas por sus agencias tributarias, incluidas las pequeñas y medianas empresas, “seguirían estando obligadas al pago del IVA por los bienes comprados a otros países de la UE”. Como las empresas que cumplen las normas representan la inmensa mayoría de los sujetos pasivos que realizan operaciones transfronterizas, asegura la Comisión, “esto reduciría considerablemente los importes de IVA canalizados a través de la ventanilla única y facilitaría la adaptación de las empresas”.

Bases imponibles

La Comisión Europea argumenta que una mayor descentralización -cada territorio impone su política tributaria- podría incrementar la complejidad, generando costes suplementarios para las empresas e inseguridad jurídica. Bruselas entiende que esto podría disminuir la base imponible, lo cual iría en contra de las recomendaciones de política económica de la Unión Europea.

Como recuerda la Comisión Europea en su comunicación a los ministros de Economía y Finanzas, el legislador optó por aplicar, por defecto, un tipo normal de IVA para todas las entregas imponibles de prestaciones bienes y servicios, y establecer un tipo mínimo del 15%. Permitió dos tipos reducidos, establecidos en el 5% o más, limitados a determinados bienes y servicios enumerados en la directiva sobre el IVA.

Además, en algunos estados miembros están permitidos otros tipos reducidos, incluidos tipos inferiores al 5%, conforme a las "excepciones de mantenimiento del 'statu quo”. Sin embargo, dice la Comisión Europea, la normativa actual “no tiene del todo en cuenta los avances tecnológicos y económicos”. Y pone como ejemplo el caso de los libros y periódicos electrónicos, que no pueden beneficiarse de los tipos reducidos de las publicaciones físicas. La Comisión se compromete a abordar este asunto en el contexto de la estrategia para el mercado único digital.

La Comisión considera que el actual sistema del IVA, concebido como un sistema transitorio, “está fragmentado y es complejo para el creciente número de empresas que operan a escala transfronteriza y deja la puerta abierta al fraude”. En concreto, considera que las operaciones nacionales y transfronterizas son tratadas de manera diferente y los bienes o servicios pueden adquirirse sin IVA dentro del mercado único.

Según las estimaciones de sus servicios técnicos, la 'brecha del IVA', es decir, la diferencia entre los ingresos previstos y los realmente recaudados, se estima en 170.000 millones de euros, lo que supone alrededor del 17% del PIB de un país como España. Mientras que el fraude transfronterizo por sí solo representa cada año pérdidas de ingresos de 50.000 millones de euros.

La Comisión considera en su propuesta que debe simplificarse la gestión del IVA por parte de las empresas. Y recuerda que los costes de cumplimiento de las obligaciones tributarias son “significativamente más elevados” en el mercado único que en el nacional, mientras que la complejidad está ahogando a las empresas, especialmente a las pequeñas y medianas. Los costes de cumplimiento, según algunos estudios, se estiman entre el 2% y el 8% de la recaudación del IVA.

Resolver este entuerto, sin embargo, no será fácil. Entre otras cosas, porque las normas comunitarias exigen el requisito de unanimidad entre todos los estados miembros para cambiar cualquier aspecto de la imposición indirecta.

El resultado, como asegura Bruselas, es que las empresas de la Unión Europea “están en una situación de desventaja competitiva”, ya que los proveedores de terceros países pueden suministrar a los consumidores de la UE bienes exentos de IVA al amparo de la exención por importación de pequeños envíos. En concreto, casi 150 millones de envíos exentos de IVA fueron importados en 2015. La complejidad del sistema también dificulta a los estados miembros garantizar su cumplimiento, con unas pérdidas estimadas en unos 3.000 millones de euros al año.

Consumo local

La Comisión Europea recuerda que el sistema actual, en vigor desde 1993 y que debía ser transitorio, divide cada transacción transfronteriza en un suministro exento y una adquisición imponible. Es como un sistema aduanero, pero carece de controles equivalentes y es, por tanto, “la raíz del fraude transfronterizo”. Este fraude se produce cuando un proveedor hace ver que las mercancías se han transportado a otro Estado miembro pero en realidad se consumen localmente con exención del IVA o, especialmente, cuando un cliente de una transacción transfronteriza adquiere bienes o servicios exentos de IVA y luego lo cobra sin remitirlo a las autoridades fiscales al tiempo que su cliente puede deducirlo.

La conclusión de la Comisión es, por lo tanto, que la mejor opción para el conjunto de la UE consistiría en gravar los suministros de bienes entre empresas dentro de la Unión Europea del mismo modo que los suministros nacionales, resolviendo de esta forma el gran defecto del régimen transitorio, manteniendo al mismo tiempo intactas las características estructurales del sistema del IVA.

Este sistema de imposición de los suministros entre países garantizará, sostiene, “un trato homogéneo de los suministros nacionales y transfronterizos a lo largo de toda la cadena de producción y distribución, y restablecerá las características básicas del IVA en el comercio transfronterizo”. Es decir, el sistema de pagos fraccionados con su carácter autorregulador.

La mejor opción consistiría en gravar los suministros de bienes entre empresas dentro de la UE del mismo modo que los suministros nacionales

Para concluir su propuesta, la Comisión Europea plantea dos opciones:

Opción 1: prolongación y revisión periódica de la lista de bienes y servicios a los que se podrán aplicar tipos reducidos. Debería mantenerse el tipo mínimo de IVA del 15%. La lista de bienes y servicios que pueden beneficiarse de la aplicación de un tipo reducido se revisaría en el contexto de la transición hacia el sistema definitivo, y, posteriormente, a intervalos regulares, en particular teniendo en cuenta las prioridades políticas.

Los estados miembros, igualmente, tendrían la posibilidad de presentar a la Comisión su opinión sobre las necesidades de ajuste. La CE, con la ayuda de los estados miembros, debería analizar si estos cambios plantearían un riesgo para el funcionamiento del mercado único o falsearían la competencia, e informaría de sus conclusiones antes de proceder a cualquier cambio. Con arreglo a esta opción, todos los tipos reducidos actualmente existentes, incluidas las excepciones que se aplican legalmente en los estados miembros, se mantendrían y se podrían incluir en la lista de tipos reducidos opcionales a disposición de todos los estados miembros, garantizándose así la igualdad de trato.

Opción 2: supresión de la lista. El enfoque más ambicioso a la hora de conceder a los estados miembros más competencia para establecer los tipos consistiría en suprimir la lista y permitirles mayor libertad en el número de tipos reducidos y en su nivel. Aunque los estados miembros seguirían estando sometidos a la legislación de la UE, por ejemplo al mercado único o a las normas sobre competencia, y al marco de gobernanza económica de la UE, esta opción exigiría que se establecieran salvaguardias para evitar la competencia fiscal desleal en el mercado único, al tiempo que se garantiza la seguridad jurídica y la reducción de los costes de cumplimiento.

La libertad para fijar los tipos del IVA debería ir, por lo tanto, acompañada de una serie de normas básicas que delimitarían los casos en que podrían aplicarse tipos reducidos. En particular, se sugiere, podría pedirse a los estados miembros que informaran a la Comisión y a los demás estados miembros sobre cualquier nueva medida y que evaluaran cualquier impacto que pudiera tener sobre el mercado único.

Para evitar la competencia fiscal desleal en las compras transfronterizas, una posible solución podría consistir en evitar la aplicación de tipos reducidos a bienes y servicios de alto valor, en particular a los artículos fácilmente transportables. Para garantizar la coherencia general y la simplicidad del sistema de tipos, podría limitarse el número total de tipos reducidos autorizado por los estados miembros. Estos elementos limitarían la posibilidad de conceder ventajas fiscales abusivas a sectores muy concretos.

En esta opción, también se mantendrían todos los tipos reducidos aplicados legalmente en los estados miembros, incluidas las excepciones, teniendo estos pues la posibilidad de seguir aplicándolos. El tipo mínimo del IVA del 15% debería eliminarse, se asegura.