entrevista

Lapuente: "Los funcionarios son una casta, hay que igualarlos con el sector privado"

¿Por qué algunos países son menos corruptos y están mejor gobernados que otros? Víctor Lapuente y Carl Dahlstrom tratan de responder a esta pregunta poniendo el foco en la burocracia

Foto: Foto: Víctor Lapuente
Foto: Víctor Lapuente

Carlos Fabra, histórico político del PP que acabó en la cárcel, explicó de forma muy clara el poder de los gobernantes en España y sus vínculos clientelistas con los funcionarios: "El que gana las elecciones coloca a un sinfín de gente. Y toda esa gente es un voto cautivo. Supone mucho poder en un Ayuntamiento o en una Diputación. Yo no sé la cantidad de gente que habré colocado en 12 años". Fabra era el presidente de la Diputación Provincial de Castellón cuando se construyó el "aeropuerto a ninguna parte" de 150 millones de euros. Durante sus dos primeros años, no hubo un solo vuelo programado.

En el nuevo libro coescrito por los profesores Víctor Lapuente y Carl Dahlstrom 'Organizando el Leviatán' (Deusto, 2018), los investigadores intentan trazar el camino que conecta la endogamia con la corrupción e ineficiencia de la Administración Pública. Además, a través de distintos trabajos empíricos demuestran que si los empleados públicos y los políticos tienen distintos incentivos profesionales, al contrario de lo que ocurre en repetidas ocasiones en España, es más probable que se vigilen mutuamente y haya menos corrupción. Para ello sería necesario reformar la Administración, importar mecanismos del sector privado y eliminar algunos privilegios de los funcionarios.


PREGUNTA. La publicación de 'Organizando el Leviatán' ha coincidido con unos meses de diferencia con el cambio de gobierno del PP al PSOE de Pedro Sánchez, que ha sustituido a muchos altos cargos de la Administración.

RESPUESTA. Ha sido paradigmático del problema que tiene España. Ha habido un cambio de gobierno impulsado porque el anterior ha sido corrupto o procesado por corrupción, y el partido que se postula para gobernar sustituye a los altos cargos por ellos mismos. Cambian los políticos, pero no los mecanismos de reclutamiento. Lo que sabemos, por toda la evidencia que mostramos en el libro, es que los políticos deberían atarse las manos a la hora de hacer nombramientos.

P. ¿Pensó que el multipartidismo ayudaría a reformar la Administración? ¿Sigue teniendo la misma esperanza?

R. Peor que el bipartidismo no podía ser. Se había consumado en España una situación de turnismo con ecos del período de la Restauración, salvando las distancias. Tenía esperanzas, pero de momento no se ve en la dinámica de los partidos. No hay propuestas para intentar limitar o cambiar las instituciones. Quizá el que más insiste es Ciudadanos. Hay que darles un voto de confianza, aunque tampoco tenemos garantías de que se vayan a comportar de manera distinta al resto.

Organizando el Leviatán, por qué el equilibrio entre políticos y burócratas mejora los gobiernos. (Deusto, 2018)
Organizando el Leviatán, por qué el equilibrio entre políticos y burócratas mejora los gobiernos. (Deusto, 2018)

P. ¿Qué relación existe entre los políticos que eligen 'a dedo' a los burócratas y la corrupción?

R. La idea fundamental es que las oportunidades para la corrupción son infinitas. Cualquier gobierno, tanto a nivel local, autonómico o estatal, tiene la posibilidad de la noche a la mañana de convertir a un empresario en multimillonario o destruir un negocio. La capacidad de influencia y de corrupción de los políticos es tremenda. El sector público gestiona casi el 50% del PIB y regula el otro 50%. Pero no solo en España, sino en todos los sitios. En los países con menor corrupción del mundo como en los escandinavos también existen casos de corrupción. Lo que hay que hacer es minimizar y controlar al máximo esas oportunidades. La mejor manera es poner a gente con intereses distintos a tomar las mismas decisiones.

P. La percepción de mucha gente es que la corrupción en España es algo cultural. Usted insiste en la idea de que los ciudadanos suecos y los españoles somos muy parecidos. Lo que cambia son los incentivos de unas instituciones y otras.

R. La cultura importa. Pero si importa tanto como las instituciones, ¿tú qué puedes cambiar? Es poco productivo pensar en la cultura y trabajar sobre ella. Es preferible trabajar sobre las instituciones. Además, la cultura también depende de las instituciones. Lo que ha ocurrido en muchos países, desde los nórdicos hasta los anglosajones, es que existía mucha corrupción y hubo un cambio de instituciones. Gracias a eso, ya no está en la cultura de los empresarios suecos pagar sobornos.

Un país como España, para combatir la corrupción, no puede confiar en héroes, sino en ciudadanos normales


P. Ha dicho que el riesgo moral de la corrupción siempre va a existir. Pero en Suecia el proceso de corrupción se detiene mucho antes que en España.

R. Se consigue parar porque los funcionarios están muy protegidos. Pueden ir a la prensa o a la autoridad competente y denunciar a su superior político. En el libro ponemos el ejemplo de los hoteles, donde comparamos con la zona costera sueca. Allí ha habido intentos como en Marbella o en la costa del Sol de construir en zonas prohibidas. Sin embargo, los ciudadanos han ido a la prensa, desatando un escándalo público. Todo se ha paralizado. En España, cuando nos enterábamos de que un hotel estaba construido en una zona ilegal, se había vendido ya a terceros. Hasta hace nada, había administraciones que contrataban a consultores para saber quién había filtrado una noticia. ¡En Suecia eso es delito! Tenemos el caso de Ana Garrido, una auténtica heroína [la mujer que destapó la Gürtel]. Es una persona que puso en riesgo su vida por denunciar la corrupción. Y un sistema, para combatir la corrupción, no puede confiar en héroes, sino en ciudadanos normales. En otro país no hace falta ser un héroe para denunciar la corrupción.


P. Usted se ha mostrado crítico con la espiral regulatoria. ¿Cómo se puede salir de ese círculo vicioso? Parece contraintuitivo que, a mayor regulación, más se beneficien los grupos privilegiados.

R. Depende del tipo de regulación. En general, me refiero a la regulación dentro de los países de la OCDE. En Nigeria conviene que haya mucho más regulación, por supuesto. Pero si miras el nivel de regulación dentro de la OCDE, los primeros países son Grecia, Turquía, España y, por supuesto, México. Lo vemos con el empleo público. En los países donde ha habido mucha corrupción se han generado unos funcionarios muy reglamentados. La hora de entrada y de salida, un trabajo de por vida dentro de la Administración, que no se les pueda echar bajo ningún concepto, etc. Así se generan unos empleados públicos que gozan de una sobreprotección y de privilegios frente al sector privado. En los países con menores niveles de corrupción, la regulación laboral es la misma tanto para empleados públicos como privados. Los funcionarios en España conforman un grupo que es una pequeña casta.

La primera reforma sería desfuncionalizar el empleo público y tratar de igualar las condiciones con el sector privado


P. En el libro explican que las administraciones más eficaces del mundo han importado métodos de gestión del sector privado. Si los resultados empíricos de su trabajo se confirmaran, ¿cuáles serían las primeras que importarían a España?

R. La reformas se tienen que hacer paso a paso. No se pueden copiar de un país a otro. Eso es un gravísimo error y lo sabemos por la Rusia comunista, que fue un desastre. Dicho esto, la primera reforma sería desfuncionalizar el empleo público y tratar de igualar las condiciones del sector privado y el sector público. Uno de los problemas es que cada vez hay un mayor 'gap' entre ambos sectores en muchos países europeos. Esto puede generar una tensión social.

P. Relata en 'Organizando el Leviatán' que esa protección viene de la tradición administrativa napoleónica.

R. La idea de Napoleón era contrarrestar el poder de los notables locales colocando a unos interventores controlados por el gobierno central. Es decir, gestionar unos cuerpos administrativos insensibles al vaivén de la política. Está demostrado que, para países en vías de desarrollo como la España del siglo XIX, esto funcionaba. Y reducía la corrupción. El problema es que en la actualidad crea más costes que beneficios. Ha llegado el momento de desmantelar estos privilegios. Ya no tienen sentido en un contexto de una democracia avanzada y moderna como es España. Sin embargo, nadie está planteando nada. Todo lo contrario. Se está hablando de mantener la regulación específica de los funcionarios.


P. En una de sus columnas en El País escribió que, probablemente, Zuckerberg o Bill Gates serían notarios o abogados del Estado en España. ¿Por qué en España los cuerpos de la Administración siguen siendo el gran trampolín de ascensor social?

R. Crear los grandes cuerpos de la Administración del Estado supuso una reforma esencial a finales del siglo XIX y principios del XX en España. La inestabilidad política era enorme. Los gobiernos duraban meses. Fue muy útil, pero su época ya ha pasado. Han cambiado las condiciones. Necesitamos una Administración mucho más flexible. Además, ha habido un porcentaje elevadísimo de ministros que han sido funcionarios en España...

P. Como los 11 de 14 ministros funcionarios del gobierno de Mariano Rajoy de 2011.

R. Exacto. Esto ha provocado que los cuerpos administrativos hayan ocupado la política. El problema en España no ha sido solo la politización de la Administración, sino la burocratización de la política. De ahí han dado el salto a los consejos de administración de las grandes empresas. Se ha producido de manera natural una élite que ha concentrado bastante poder.

La rigidez y la sobrerregulación de la Administración Pública lleva a más corrupción, porque no hay responsabilidad


P. Una de las conclusiones de su libro es que una mayor flexibilidad de la Administración favoreciendo la meritocracia no está correlacionada con la corrupción, sino todo lo contrario. ¿Cómo se puede trasladar esta evidencia a la opinión pública?

R. Lo mejor es mostrarlo con datos. En el libro intentamos poner como ejemplo las administraciones nórdicas, donde culturalmente no siempre han sido flexibles. Nosotros no abogamos ni por los funcionarios ni por los políticos, sino por el control de unos y otros. Y el mensaje del libro más radical es lo que has resumido tú: el efecto de la flexibilización de la Administración, a diferencia de lo que insisten los ciudadanos y los políticos, no tiene que ir reñido con la eficiencia de los funcionarios y la falta de corrupción. Es lo contrario: la rigidez y la sobrerregulación lleva a más corrupción, porque no hay responsabilidad.


P. Usted ha llegado a afirmar que la igualdad, como el amor, se consigue cuanto menos se busca. ¿Con la disminución de la corrupción pasa lo mismo?

R. La corrupción, aunque la combatas, va a reaparecer. No solo se puede luchar contra la corrupción de manera directa. Los políticos dicen: "Nuestro partido lucha contra la corrupción, va a perseguir a los corruptos, vamos a subir las penas, bla, bla, bla...".. Hay muchos estudios que demuestran que las agencias de anticorrupción funcionan muy bien en los primeros años pero, al cabo del tiempo, son inadecuadas. Lo que funciona no es luchar contra la corrupción, sino prevenirla y mejorar la calidad de las instituciones. La mayoría de los países con niveles bajos de corrupción mejoraron sin tener planes específicos. Se propusieron crear administraciones modernas y eficaces y, de paso, de manera indirecta como con el amor, minimizaron la corrupción. Porque nunca se acaba.

P. En las últimas décadas, ha calado la idea en la academia internacional de la importancia de las instituciones en el desarrollo de los países. ¿Por qué, si se sabe que es tan importante, se ha estudiado tan poco la burocracia?

R. La culpa es nuestra, de los científicos sociales que nos dedicamos a estudiar el buen gobierno. La burocracia es poco sexy de estudiar. Es mucho más sexy analizar la democracia. Hay miles y miles de estudios sobre la repercusión de lo que hacen unas pocas decenas de personas (los políticos) y cómo podemos mejorar sus incentivos. Por el contrario, solo hay unas decenas de estudios sobre lo que hacen millones de personas en la Administración Pública.

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