El eterno retorno de la "Europa a dos velocidades" (y por qué ahora sí puede funcionar)

Ha llegado el momento de la Europa de dos velocidades. Ese fue el mensaje la semana pasada de Lars Klingbeil, vicecanciller alemán y ministro de Finanzas. Desde Berlín se han enviado cartas a las capitales de las otras cinco grandes economías europeas, Francia, Italia, España, Polonia y Países Bajos, en una invitación a participar en un núcleo duro para avanzar.

Un grupo al que bautizó 'E6'. El pasado miércoles, los ministros de Finanzas de dichos Estados miembros mantuvieron una reunión. "Entre las prioridades iniciales discutidas figuran la necesidad de avanzar en la Unión de Ahorros e Inversiones, reforzar el papel internacional del euro, mejorar la eficiencia del gasto en defensa, profundizar la integración del mercado único y reforzar la resiliencia de las cadenas de suministro de minerales críticos", explicó una fuente del ministerio de Economía español.

La idea no es para nada nueva, pero esta vez parece que hay más decisión política detrás del último impulso. La llegada de Friedrich Merz a la cancillería al frente de los democristianos alemanes (CDU/CSU) hacía más que probable el regreso a primera línea de la idea de la "Europa a dos velocidades", un concepto que, de forma más o menos clara, lleva formando parte del debate europeo desde hace décadas.

Aunque el que lo haya arrancado de manera efectiva haya sido Klingbeil, de los socialdemócratas (SPD), tenía sentido que un Gobierno liderado por Merz tuviera iniciativas en ese sentido porque el maestro político del actual canciller fue el histórico Wolfgang Schäuble. El que después sería famoso ministro de Finanzas de Angela Merkel fue un firme defensor de la Europa a varias velocidades, que en 1994 lo defendió bajo el título de KernEuropa.

Esa idea de Europa a varias velocidades se practica ya de hecho. Schengen, la zona de libre circulación, no deja de ser un ejemplo de ello, como también lo es el euro, la moneda común. Hay Estados miembros que se mantienen fuera de estas iniciativas. La fiscalía europea (EPPO) ha sido otro ejemplo reciente, como recordaba esta semana en El Confidencial la presidenta de la Eurocámara, Roberta Metsola.

La cooperación reforzada es un hecho, una posibilidad recogida en los Tratados, y que se ha puesto en práctica hace muy poco: prácticamente todos los Estados miembros van a participar en la emisión de 90.000 millones de euros de deuda conjunta europea para financiar a Ucrania, con Hungría, Eslovaquia y República Checa quedándose fuera.

En 2017 se vivió el último gran impulso político a la idea de la Europa de dos velocidades. Era un punto crítico. Los británicos habían votado por salir de la Unión Europea, y la victoria de Donald Trump al otro lado del Atlántico se veía como una amenaza real, que se ha acabado materializando de manera clara años después.

En aquel contexto, Jean-Claude Juncker, presidente de la Comisión Europea, presentó su Libro Blanco sobre el futuro de Europa, con cinco posibles escenarios: no hacer nada, federalización radical, hacer menos, pero mejor, reducir la UE a un mero mercado único, o una Europa a varias velocidades.

Solamente unos meses después, Emmanuel Macron se impuso en las elecciones presidenciales francesas con un discurso muy proeuropeo. En su intervención de La Sorbona en 2017, convertía la Europa de dos velocidades en un hecho que había que aceptar. Esta es ya "una Europa de varias velocidades, así que no tengamos miedo de decirlo y de quererlo", explicó.

"Ningún Estado debe quedar excluido de esta dinámica (de un grupo avanzado de Estados miembros), pero ningún país debe poder bloquear a aquellos que quieren avanzar más rápido o más lejos", señaló el líder francés. Pero después del Libro Blanco de Juncker y del discurso de Macron, la cuestión ha quedado en un cajón. Europa se ha centrado en lograr la unidad, por muy difícil que sea, para afrontar retos a los que no se podía responder de manera dividida: el coronavirus y la crisis generada por la guerra en Ucrania.

Las voces de la vieja idea del KernEuropa de Schäuble suenan ahora más fuerte que nunca en los últimos años. Wolfgang Ischinger, un histórico embajador alemán en Estados Unidos y Reino Unido, que ha sido durante muchos años presidente de la Conferencia de Seguridad de Múnich, defendía recientemente en una entrevista que hay que regresar a la idea del antiguo ministro de la CDU.

"Tenemos que volver a la idea de Wolfgang Schäuble de un núcleo duro de Europa. ¿Dónde están esos cuatro, cinco, seis o siete Estados que están dispuestos a seguir adelante? ¿Podemos tener una votación por mayoría en cuestiones de política exterior en ese grupo central? Creo que eso se escucharía con gran atención en Moscú, en Washington e incluso en Pekín", explicaba.

Europa ha ido actuando estos años, pero lo ha hecho solamente reaccionando a crisis, salvando la jornada sobre la bocina. Hay un consenso en las grandes capitales de que eso ya no es sostenible y que Europa necesita adelantarse y ser capaz de reaccionar más ágilmente a los retos actuales. Muchas cuestiones en las que el grupo de Estados miembros que ahora protagonizan este nuevo impulso están de acuerdo quedan bloqueadas en reuniones de ministros del Consejo de la Unión Europea por falta de consenso. La lógica detrás de esta iniciativa es la misma que Macron expresó en 2017: si no quieren unirse, está bien, pero déjenos avanzar a los demás.

Frank Schimmelfennig, profesor de Política Europea en ETH Zúrich (Suiza) y una de las referencias académicas en este ámbito, explica a El Confidencial que tiene sentido dar el paso y recuerda que "los grandes avances en materia de integración, especialmente en el ámbito de las competencias estatales fundamentales, han requerido en su mayoría una diferenciación inicial". Es el caso de Schengen o el euro. De hecho, el profesor alemán resta trascendencia a lo que pueda surgir de este nuevo impulso de Europa a varias velocidades. "La unión monetaria creó una división más significativa y duradera que cualquier otra cosa que se plantee en la propuesta actual", explica.

"Si tenemos en cuenta las divergencias de intereses y las desigualdades económicas dentro de la UE, creo que seguir adelante con los Estados miembros que tienen la capacidad y la voluntad política para hacerlo es el camino necesario", señala en declaraciones a El Confidencial Nicoletta Pirozzi, directora del programa ‘UE, política e instituciones’ del think tank italiano Istituto Affari Internazionali (IAI).

"Mario Draghi, en su último discurso, recordó la necesidad de completar el proceso de integración hacia una federación europea. La idea de una integración diferenciada dentro de la Unión no es incompatible con este objetivo, sino que podría servir para alcanzar un mayor nivel de integración en algunos sectores clave, como la defensa y los asuntos financieros, en un núcleo inicial de Estados miembros, creando incentivos para que otros se unan más adelante", añade Pirozzi.

¿Y si no es la Europa que imaginas?

Nada implica que en esta Europa de dos velocidades el motor deba ser el franco-alemán. No al menos en la visión de Merz. Aunque el canciller sí que heredó una idea de Europa de Schäuble muy centrada en el rol histórico de Berlín tras la Segunda Guerra Mundial, la CDU actual está ya en gran medida influenciada por líderes jóvenes más conservadores que consideran que el papel de Alemania en Europa ya no debe estar vinculado a la culpabilidad alemana del siglo XX. Son más asertivos y tienen menos reparos a la hora de romper filas con Francia.

Y sus alianzas naturales tienen más que ver con la Nueva Liga Hanseática, el grupo de Estados miembros del flanco noreste, que comparten su visión económica y fiscal, y con los que hay una creciente convergencia en política exterior. Sigue habiendo una visión de la responsabilidad compartida con Francia en el destino de Europa, pero dentro de la CDU, y de su partido hermano bávaro, la CSU, hay una creciente impaciencia con París, y también una voluntad en aumento de querer un rol más destacado para Alemania, incluso si es necesario, en solitario.

¿Y si estamos avanzando a una Europa de varias velocidades en distintos ámbitos donde no todos los miembros se solapan? Por ejemplo, en cuestiones de seguridad, el arco noreste avanza mucho más rápido, tanto en su inversión en defensa como en la cooperación de sus servicios de inteligencia, y que, además, cuenta con dos países que no forman parte de la UE, como son Reino Unido y Noruega.

Es relevante porque ante el riesgo de la retirada de EEUU del teatro de operaciones europeo, los británicos quedan, junto con los franceses, como únicas potencias nucleares del continente frente a Rusia. En cuestiones financieras, el marco más natural, sin embargo, es el de la Unión Europea.

Schimmelfennig no ve esta posible ‘Europa a varias velocidades en varias pistas’ como un problema mayor. "La defensa es un buen candidato para una integración duradera y una combinación de integración diferenciada interna y externa, ya que una defensa europea eficaz requiere la participación de los miembros europeos de la OTAN que no pertenecen a la UE y porque los Estados miembros de la UE se ven afectados de manera muy desigual por la amenaza rusa", señala el profesor.

Para el alemán, "esto complementaría las estructuras actuales de la Unión Europea, en lugar de sustituirlas u obstaculizarlas". Menos optimista se muestra Pirozzi, que señala que ya en los últimos años se han visto varios experimentos en este sentido, como la llamada "coalición de voluntarios" para Ucrania.

"Esta proliferación de iniciativas de diferenciación, combinada con nuevos retos internos y externos, podría exponer a la UE al riesgo de desintegración a largo plazo. Para garantizar la cohesión política, es necesario un vínculo con el marco institucional de la UE, es decir, mediante la participación directa o la supervisión del Alto Representante en las actuales iniciativas de cooperación en materia de seguridad y defensa. También se necesitan mecanismos adecuados de control parlamentario, tanto a nivel nacional como europeo", señala desde el IAI.