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LA VíA ELEGIDA POR EL GOBIERNO GENERA DUDAS

No es un estado de alarma, es un estado de excepción

La vía legal utilizada por Moncloa para afrontar el Covid-19 ha sido el estado de alarma. Pero muchos juristas dudan de que sea la adecuada. Ven más adecuado el estado de excepción

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La declaración del estado de alarma, publicada en el BOE el pasado 14 de marzo, entra en una nueva dimensión política. Ese real decreto fue aprobado por el Gobierno, tal y como obliga la Constitución, pero ahora es el Parlamento quien tiene la última palabra para decidir su prórroga. Hoy mismo se reúne.

Aunque no habrá dificultades para renovarlo —los partidos centrales del sistema parlamentario han anunciado que votarán a favor de la prórroga—, sí supone, por primera vez en esta crisis, la participación del Congreso en la gestión de confinamiento, en línea con lo que establece el artículo seis de la ley que regula los estados de alerta, excepción y sitio.

La ley, de 1981, muy influida por el momento político de entonces, dice, textualmente, que la norma “solo se podrá prorrogar con autorización expresa del Congreso de los Diputados, que en este caso podrá establecer el alcance y las condiciones vigentes durante la prórroga”.

Eso quiere decir que, aunque el presidente del Gobierno seguirá siendo la autoridad competente, y con cuatro ministros delegados, el Parlamento tendrá algo que decir, lo que significa que no se trata de una mera prórroga automática.

Entre otras cosas, porque la propia ley deja meridianamente claro que la declaración de los estados de alarma, excepción y sitio “no interrumpe el normal funcionamiento de los poderes constitucionales del Estado”. O expresado de otra forma, durante ese tiempo todas las decisiones que tome el Gobierno “serán impugnables en vía jurisdiccional de conformidad con lo dispuesto en las leyes”.

Es decir, no solo el real decreto del 14 de marzo, sino también los decretos-leyes en los que se incluyen medidas económicas y sanitarias para hacer frente a la crisis provocada por la pandemia.

Primera demanda

No es un asunto baladí. Significa que cualquier ciudadano puede reclamar el ejercicio de sus derechos fundamentales, como la libertad de reunión o de circulación, si considera que, en realidad, el Gobierno debería haber declarado el estado de excepción y no el de alarma. Y, de hecho, eso es lo que ya ha sucedido. Al defensor del pueblo ya le ha llegado una primera petición de un ciudadano para que lleve el asunto al Tribunal Constitucional. Francisco Fernández Marugán dispone de un plazo de tres meses para responder, pero aún no lo ha hecho.

No hay que olvidar que el Tribunal Constitucional ha dicho que todas las personas afectadas pueden interponer recursos de amparo, agotada la vía judicial previa, cuando estimen que las normas vulneran derechos fundamentales, incluidos todos los actos gubernamentales y parlamentarios.

Juristas como el letrado de las Cortes, Alfonso Cuenca Miranda, han abrazado la tesis de que estamos, en realidad, en un estado de excepción, no de alarma. Mientras que el también jurista Jaime Nicolás Muñiz considera que “se ha desvirtuado el carácter civil y administrativo del estado de alarma involucrando a los militares, incluso convirtiéndoles en autoridad pública”.

Cuenca Miranda ha escrito un artículo para Faes en el que asegura que “la situación actual también podría anclarse, sin necesidad de ninguna interpretación forzada, en el presupuesto habilitante del estado de excepción”.

En su opinión, “es evidente que la epidemia ha provocado que el libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos se haya visto gravemente alterado, y no solo la libertad de circulación”, sino también “el derecho al trabajo, la libertad de empresa o los derechos de reunión y manifestación, a los que podría añadirse el de sufragio”. En referencia a la suspensión de las elecciones en Galicia y el País Vasco.

Reunión y manifestación

Para llegar a esa conclusión, se apoya en que la Constitución establece que el derecho de reunión y manifestación “solo podrá ser suspendido en el marco de un estado de excepción (o sitio) y no en el de alarma”. Y parece evidente, concluye, que “en la presente situación, por mor de lo establecido en el Decreto 463/2020, tal derecho se ha suspendido”.

En esta línea, el jurista Jaime Nicolás Muñiz publicó un artículo en 'Cuadernos de Derecho Público' en el que recuerda que “la declaración del estado de alarma no conlleva la suspensión de derecho fundamental alguno, sino tan solo la tímida posibilidad de limitación de libertad de circulación”. Cuestiona, como se ha dicho, el papel encomendado al ejército, que “desnaturaliza”, en su opinión, el estado de alarma.

Hay que recordar que el artículo 19 de la Carta Magna es el que establece que “los españoles tienen derecho a elegir libremente su residencia y a circular por el territorio nacional”, y además, “tienen derecho a entrar y salir libremente de España en los términos que la ley establezca”. Mientras que otro artículo, el 55, precisa que los derechos reconocidos, entre otros, en el artículo 19, anteriormente citado, solo “podrán ser suspendidos cuando se acuerde la declaración del estado de excepción o de sitio en los términos previstos en la Constitución”.

Es decir, el estado de alarma no está habilitado para suspender derechos fundamentales. No se critica la necesidad de tomar medidas excepcionales, ya que la salud pública es lo primero que debe garantizar un Estado, sino que no se utilicen los cauces legales adecuados.

Es más, el artículo 20.1 de la ley que regula las emergencias para el Estado, la del año 1981, es el que incluye una situación como la actual, y no el epígrafe destinado a la declaración de alarma. En concreto, dispone que “cuando la autorización del Congreso comprenda la suspensión del artículo 19 de la Constitución [antes mencionado] la autoridad gubernativa podrá prohibir la circulación de personas y vehículos en las horas y lugares que se determine, y exigir a quienes se desplacen de un lugar a otro que acrediten su identidad, señalándoles el itinerario a seguir”.

Vía constitucional

El seguir la vía constitucional del estado de alarma o de excepción (el estado de sitio tiene otras características) no es un asunto menor. En ambos casos, es el Gobierno quien lo declara, pero mientras que en el primero lo puede hacer unilateralmente, aunque posteriormente tenga que aprobar la prórroga el Parlamento a partir de 15 días, en el segundo se necesita la “previa autorización del Congreso de los Diputados”.

Y lo que es más relevante, como dice el texto constitucional, “la autorización y proclamación del estado de excepción deberá determinar expresamente los efectos del mismo, el ámbito territorial a que se extiende y su duración, que no podrá exceder de 30 días, prorrogables por otro plazo igual, con los mismos requisitos”.

Es decir, en todos los casos, precisa la autorización del Congreso, quien, como dice la norma, “debatirá la solicitud de autorización remitida por el Gobierno, pudiendo aprobarla en sus propios términos o introducir modificaciones en la misma”. Por lo tanto, el Parlamento tendría no solo una función de ratificación, sino que, también, podría introducir cambios.

Como aseguró el catedrático Pedro Cruz Villalón en un texto publicado inmediatamente después de la aprobación de la ley de alarma, excepción y sitio, el legislador pretendió una “despolitización” del estado de alarma, “dejándolo al margen de las situaciones de desorden público o conflictividad social, para destinarlo a combatir las catástrofes naturales o tecnológicas”. En este caso, relacionadas con una pandemia. Una circunstancia, la despolitización, que no se daría si el estado de excepción se cuela en el debate parlamentario, ya que el Congreso puede introducir modificaciones.

No hay que olvidar que la ley establece que cualquiera de los tres estados debe aplicarse “de forma proporcionada a las circunstancias”, y aquí pueden entrar consideraciones subjetivas o partidistas. Y eso es así porque, en su opinión, “una vez que el estado de alarma ha cumplido los 15 días, este pasa a ser del Congreso”, que no tiene ninguna restricción en cuanto a la exigencia de responsabilidades políticas, incluida una moción de censura, como asegura Juan Carlos Duque, letrado y secretario general adjunto del Tribunal Constitucional.

Orden público

Ahora bien, como aseguró Cruz Villalón, el Congreso de los Diputados sustituyó desde el primer momento la fórmula gradualista del proyecto por un estado de excepción “esencialmente identificado con las crisis del orden público”, que no es el caso. Como es obvio, el actual estado de alarma es consecuencia de una pandemia.

La diferencia entre alarma y excepción va más allá, y en un reciente texto publicado en homenaje al jurista Luis López-Guerra, el letrado Juan Carlos Duque recuerda que la única vez que se aplicó el estado de alarma, durante la huelga de controladores de 2010, se optó por la militarización del personal civil, algo sobre lo que hay, en su opinión, dudas constitucionales, toda vez que ese escenario solo se contempla en caso de estado de sitio. Y parece evidente que la UME (Unidad Militar de Emergencia) está realizando una labor humanitaria.

Es decir, que si el Gobierno quisiera movilizar plantillas para asegurar el correcto funcionamiento de las medidas adoptadas, por ejemplo, obligando a que determinadas industrias fabriquen mascarillas, existiría un “vacío legal”. Y es que, como asegura el jurista Jaime Nicolás Muñiz, el estado de alarma se configura como una respuesta a situaciones de emergencia “políticamente neutras”. Hoy se discutirá en el Congreso.

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