RADIOGRAFÍA DE LA COOPERACIÓN ESPAÑOLA

Hacienda toma el control de la cooperación internacional y recorta más que en Grecia

El Confidencial investiga durante cuatro meses los recortes del 70% de 2007 a 2012 en cooperación. La conclusión: la crisis acaba con la 'solidaridad' de España, que ya solo es una política de compromisos

Foto: Hacienda toma el control de la cooperación internacional y recorta más que en Grecia

Un set de vacunas básico cuesta alrededor de cuatro euros. Si se generalizara su distribución, se podrían salvar 1,3 millones de vidas de niños menores de cinco años que mueren cada año en países en vías de desarrollo. Reducir la mortalidad infantil es uno de los Objetivos del Milenio y, por ello, España dona casi 9 millones de euros al año para comprar vacunas a través de una alianza internacional llamada GAVI. Esta cantidad, equivalente al premio del “Cuponazo” de la ONCE, estuvo a punto de no darse en 2012, en medio de restricciones económicas y de recortes. El motivo por el que al final se concedió ejemplifica lo que ocurre con la actual cooperación española. Era 30 de julio y la Administración estaba a las puertas de vacaciones. En una reunión de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) con representantes de casi todos los ministerios se decidió dar luz verde a 17 donaciones, por un total de 49 millones, que tenía que ratificar el Consejo de Ministros.

Los meses fueron pasando y nada ocurría. El cumplimiento del objetivo del déficit se interpuso en el camino de la mayoría de estos proyectos. Uno de los que peligraba era la contribución para las vacunas, llamada técnicamente Facilidad Financiera Internacional para la Inmunización (IFFIm). Sin embargo, los nervios empezaron a correr por los pasillos del Ministerio de Exteriores y Cooperación por el posible impago de esos 8,6 millones de euros. Este proyecto no es uno cualquiera, porque ese dinero, junto con el que aportan otros donantes*, sirve para emitir bonos en el mercado financiero. Y para ello, España firmó en 2006 un compromiso vinculante de 189,5 millones en un período de 20 años. Incumplirlo no sólo ponía a nuestro país en problemas legales, sino que se temía que pudiera influir en la calificación del rating de la deuda española.

Así que el 30 de noviembre de 2012, el Ejecutivo de Mariano Rajoy, a la par que aprobaba la compra a Estados Unidos de dos helicópteros por 24,5 millones de euros, también autorizó la transferencia de los 8,6 millones para el plan de vacunación. Mientras, otros 14 programas inicialmente aprobados en aquella reunión de julio no tuvieron tanta suerte y nunca se pagaron. De hecho, el Fondo para la Promoción del Desarrollo (Fonprode) que engloba esos programas sólo ejecutó en 2012 el 50% de las ayudas no reembolsables.

El Confidencial ha realizado una investigación de cuatro meses para examinar qué ha pasado con la ayuda oficial al desarrollo (AOD) desde 2007 a 2012, último año con datos de desembolso. Ha analizado más de 22.000 millones de euros, viajado a cinco países y entrevistado a 135 personas para entender la caída libre de los fondos destinados a la cooperación, que se han recortado un 67% desde 2008. Ni siquiera países en crisis como Grecia, Irlanda o Portugal han recortado tanto. La gráfica de esta política pública parece la de una empresa a la que le va mal y está a punto de echar el cierre. Por esa razón, muchas voces del sector hablan de "desmantelamiento” de la cooperación española.

Una cooperación de compromisos

El año del cambio fue 2012 y no sólo para todos aquellos proyectos que no se pudieron aprobar por intentar “cumplir con el objetivo del déficit”. Ese año, el Ministerio de Asuntos Exteriores perdió el control de la AOD. El Ministerio de Hacienda le arrebató las riendas y comenzó a gestionar más del 45% de los fondos. Este predominio no ha variado desde entonces, según los análisis de Presupuestos Generales del Estado de la Coordinadora de ONG para el Desarrollo (CONGDE).

Esto no significa que la cartera de Cristóbal Montoro se encargue de enviar directamente ayuda a Guatemala o a la emergencia de Filipinas. El motivo por el que Hacienda tiene un peso tan importante es porque, al igual que con el programa de vacunación, hay otro compromiso bastante más cuantioso que no se puede eludir: la cantidad que hay que transferir a Bruselas para la cooperación a través de la Unión Europea. En 2012, alcanzó los 746 millones de euros, según los datos analizados por El Confidencial.

Este cambio de tendencia en la AOD hace que España se centre desde ese año en la cooperación “indirecta” a través de organismos multilaterales, como Naciones Unidas o la propia UE, donde el poder de decisión se divide entre los otros 27 Estados miembros. En la mayoría de los otros casos, se da dinero para su funcionamiento general, como los 11 millones de euros enviados en 2012 a la ONU. “Esto demuestra el escaso compromiso del Gobierno con la política pública de cooperación,” afirma Mercedes Ruiz-Giménez, presidenta de la CONGDE.

Estos desembolsos en ayuda multilateral también han sufrido los recortes, pero mucho menores que los realizados en la ayuda bilateral, que es la que se asigna de manera directa a Gobiernos, organizaciones o a proyectos específicos de organismos internacionales, como por ejemplo el apoyo a UNICEF en Somalia. El gran gestor de los fondos bilaterales es el Ministerio de Exteriores y sobre todo la AECID, la parte más damnificada por el descenso en la ayuda. En 2008, la Agencia gestionó más de 921 millones de euros, mientras que este ejercicio que concluye sólo habrá manejado un presupuesto de 264 millones, lo que significa “el 13,61% de la AOD española”, según se informa en su propia web.

Esta falta de apuesta por la cooperación ha provocado que España pierda el cierto liderazgo logrado en los últimos años en esta materia. De los 24 países donantes que forman el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), nuestro país ahora está en el puesto 14º de los que más contribuyen en términos absolutos, cuando sólo cuatro años antes aparecía en sexto lugar.

Política de partido

La AECID lleva desde el pasado julio sin director. En esa fecha se cesó a Juan López-Dóriga, nombrado en enero de 2012 por el Gobierno actual. Su lugar lo asumió Gonzalo Robles, secretario general de Cooperación Internacional para el Desarrollo, un puesto creado (a pesar de los recortes) por el Gobierno de Rajoy como instancia intermedia entre la Agencia y la Secretaría de Estado de Cooperación. Desde los años ochenta, Robles está ligado al Partido Popular, donde también ejerce como secretario de Participación Social.

En una entrevista con El Confidencial, Robles atribuyó el drástico descenso en la AOD a la situación económica, una coyuntura muy diferente a la que tuvieron los Gobiernos socialistas. “Tenemos un periodo de ajuste que nos lleva hasta 2015”, subraya. “No se puede descontextualizar lo que pasa en la política de cooperación de lo que está pasando en el país”.

José Luis Rodríguez Zapatero hizo de la cooperación uno de los estandartes de sus gobiernos, incluso llegó a prometer en 2007 que destinaría a ella el famoso 0,7% del producto interior bruto (PIB). Sólo llegó a cumplir el 0,46% en 2009, el máximo que España ha logrado nunca. Robles se muestra muy crítico con aquella época, marcada por una falta de estrategia y de personal para la gestión de fondos muy generosos, cuyo pico se alcanzó en 2008 cuando se destinaron 4.762 millones de euros a la cooperación: “En el pasado ha primado la obsesión por llegar al 0,7%, sin saber muy bien dónde, cómo y para qué se iba a invertir... ni siquiera controlando los fondos”.

España nunca alcanzó el compromiso de destinar el 0,7% del PIB a programas de Cooperación Ineternacional

Para Soraya Rodríguez, la última secretaria de Estado de Cooperación del Gobierno de Zapatero y actual portavoz del PSOE en el Congreso de los Diputados, el perfil político de Robles le impide ser crítico con el “desmantelamiento” de la cooperación que está llevando a cabo su partido. No es un problema de planificación, sino que “no le han dado presupuesto, en la AECID ya no pueden recortar más”, afirma la portavoz. Orgullosa de la apuesta de los socialistas por la cooperación, hace referencia a otras políticas públicas recortadas, como la sanidad o educación, para mostrar que estos recortes responden a “pura ideología”. Aunque sí reconoció una crítica: “No se puede crecer como lo hicimos. Tanto presupuesto en tan poco tiempo te produce un desajuste”.

La retirada de España

La limitación en la ayuda oficial al desarrollo ha servido para tomar en cuenta los consejos de la OCDE, organización que lleva años recomendando que se concentre geográficamente y en temáticas la cooperación para obtener mejores resultados. El actual Plan Director, documento que marca las claves de lo que ocurrirá entre 2013 y 2016, señala que se reducirá el número de países prioritarios en más de la mitad. De 51 se pasa a cooperar en sólo 23.

Evaluar lo que ha ocurrido en los últimos años y el impacto conseguido sobre el terreno resulta difícil, ya que apenas hay información sobre los logros obtenidos. Desde el departamento de estadística del Ministerio de Exteriores realizan cada año los seguimientos del Plan Anual de Cooperación Internacional (PACI) y facilitan los datos en bruto. Estos detallan los más de 147.000 desembolsos que se han hecho entre 2007 y 2012, pero no hablan de la calidad final de los proyectos ni de lo conseguido tras su realización.

El equivalente británico a la AECID, el Department for International Development (DFID), publica desde 2006 un informe anual en el que comunica los “resultados conseguidos, el gasto, el cumplimiento y la eficacia” de su ayuda. Además visualiza en su web de manera interactiva los datos sobre qué países reciben ayuda y para qué, e informa sobre los logros. Por ejemplo, hasta 2013 habían facilitado el acceso a agua, instalaciones sanitarias e higiene a 19,6 millones de personas.

Unas buenas prácticas de evaluación de los proyectos evitaría la discrecionalidad política

Es imposible conocer una cifra parecida en España. La AECID no contabiliza resultados de esta manera. Sólo desde 2012 cuenta con un sistema de información centralizada, de modo que la Agencia haya podido publicar en otoño de 2013 una memoria de actividad. Aunque es un avance, hay todavía una gran diferencia con los realizados por otros países como Reino Unido en cuanto a los parámetros claros de evaluación. Robles reconoce que hay mucho por hacer en esta área, pero asegura que ya está en marcha un plan bienal que les permitirá hacer “500 evaluaciones de la cooperación española”, aunque no confirmó si la actividad seguiría de manera regular una vez acabado el primer informe.

El reconocido analista de la cooperación internacional José María Larrú mostró a El Confidencial su descontento con que no se hayan realizado estas evaluaciones hasta ahora, ya que los proyectos han sido pagados con dinero público. “No se evalúa lo que no se quiere conocer porque una buena evaluación puede evitar la discrecionalidad política”, critica el profesor universitario.

Para comprobar el verdadero impacto de la ayuda española, este medio ha viajado a cinco países: Guatemala, Marruecos, Bolivia, Vietnam y República Democrática del Congo, e irá publicando los resultados a lo largo del mes de diciembre. A la hora de dar información detallada sobre a dónde va el dinero o quién lo otorga, se ha decidido metodológicamente usar los datos brutos, ya que representan mejor las prioridades e intenciones de España. La ayuda bruta no descuenta los reembolsos que hacen cada año algunos países de créditos acumulados. Su valor total es de 23.500 millones entre 2007 y 2012. En el desglose por países, se han incluido las estimaciones atribuidas a cada uno en función de la ayuda multilateral, cuando esta información estaba disponible.

Del 0,7 al 0,17%

Emergencias como la ocurrida en Filipinas tras el tifón Yolanda, que causó más de 5.600 muertos, evidencian los problemas de eficacia ante los que se enfrenta ahora la cooperación española. En una carta obtenida por El Confidencial, la AECID informaba a las comunidades autónomas y a las ONG de su plan operativo, en el que podía dar 1.128.000 euros para las actuaciones inmediatas, pero nada más para los meses posteriores. “Sería necesaria una capacidad financiera de la que, a día de hoy, AECID no dispone (entre 3 y 5 M €)”, decía la carta fechada el 18 de noviembre. El presupuesto anual de Médicos sin Fronteras en nuestro país en 2012 fue mayor que todo el dinero que tenía España para dedicar a ayuda humanitaria.

El pasado martes, Amnistía Internacional, Greenpeace y Oxfam Intermón estuvieron en la Moncloa para intentar convencer al Gobierno de que apueste por la lucha contra la pobreza a través de una serie de medidas. Aunque hubieran conseguido su objetivo, puede que ya sea demasiado tarde para los presupuestos generales de 2014, pues está previsto que se aprueben en el Congreso a mediados de diciembre. Tal y como están planificados, y a pesar de mostrar una ligera recuperación económica, se asignan 1.814 millones de euros para ayuda oficial al desarrollo, lo que sería un 0,17% del PIB o incluso menos si no se acaban ejecutando en su totalidad.

Las ONG pedían un aumento de 400 millones, que no se ha materializado. El PP simplemente propuso una enmienda en el Senado por la que propone un incremento en el presupuesto de la AECID de tan sólo 125.000 euros para actividades de difusión de la Marca España. Rafael Vilasanjuan, director del Laboratorio de Ideas del Instituto de Salud Global de Barcelona, defiende precisamente que la cooperación es la mejor Marca España. Y esperando que el Gobierno escuche, anima a mirar al sector desde otro ángulo, sobre todo en un país con escasa presencia militar y diplomática como el nuestro. “La cooperación no es un mero gesto solidario, sino que abre muchas puertas, más de lo que parece”, manifestó a El Confidencial. “Es como decir que el ejército solo sirve para atacar”.

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Marcos García Rey ha colaborado en la elaboración de esta información.

El Confidencial empieza con este artículo una serie de reportajes que muestran los resultados de cuatro meses de investigación para radiografiar la ayuda oficial al desarrollo española. El resto de artículos se podrá leer a lo largo del mes de diciembre de 2013. Esta es la explicación sobre el proyecto.

La Fundación Bill and Melinda Gates es uno de los principales donantes del GAVI, que recibe los fondos del IFFIm y se encarga de proveer las vacunas a los países en vías de desarrollo. La misma fundación ha financiado esta serie de reportajes, junto con el European Journalism Centre, a través de un concurso público llamado Journalism Grants. Ambos hechos no tienen ninguna conexión y la información de este reportaje ha sido elaborada de manera completamente independiente de estos financiadores y sus intereses.

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