Los expertos cargan contra el régimen foral: País Vasco y Navarra no pagan lo suficiente

España pasa por ser uno de los países más descentralizados del mundo. Pero esa es una verdad a medias, según los expertos que han estudiado durante medio año la financiación autonómica. Es cierto que, desde el lado de los gastos, las administraciones territoriales —comunidades autónomas y corporaciones locales— disponen de un amplio margen de maniobra. Sin embargo, y como han puesto de relieve organismos como la OCDE, desde el lado de los ingresos la capacidad para recaudar de los parlamentos regionales es algo más que limitada. Hasta el punto de que sus ingresos dependen, casi en un 85%, de decisiones tomadas por la Administración central. O lo que es lo mismo, por el Gobierno de la nación, lo que merma su capacidad para hacer política.

Lo dice, también, el informe de los expertos que ayer mismo se presentó a la vicepresidenta Sáenz de Santamaría y al ministro Montoro, en el que se reconoce que actualmente existe un desequilibrio “a favor del Estado”, pues este dispone del “control total sobre sus ingresos tributarios”, mientras que las CCAA solo disponen de capacidad de modular al alza o a la baja en torno a la mitad de sus ingresos ordinarios.

Es decir, se produce una asimetría que los expertos proponen cambiar. Y aunque admiten que puede resultar “inevitable” e, incluso,“deseable” que el Estado tenga mayor capacidad recaudatoria que las administraciones territoriales (no en vano es el responsable último de la Hacienda general), la comisión considera que “existe margen para aumentar el grado de autonomía de ingreso de las comunidades autónomas”.

La segunda verdad del informe tiene que ver con lo que los expertos denominan servicios públicos fundamentales (SPF), el instrumento con que cuenta el Estado para asegurar la equidad y la igualdad de oportunidades entre comunidades autónomas. Y a la conclusión que llegan es que el nuevo modelo debe incorporar a las comunidades forales a la financiación de la solidaridad interterritorial, “desactivando” el foco de inestabilidad institucional que existe en este ámbito derivado de la desigualdad de recursos y gastos en servicios públicos fundamentales entre CCAA de régimen común y forales. O expresado de otro modo: País Vasco y Navarra, según las cuentas de la comisión, deberían aportar unos 2.600 millones de euros a la solidaridad interregional.

Es más, la comisión considera “imprescindible” una revisión del cálculo del cupo y de la aportación, así como de los ajustes a consumo del IVA para adecuarlos a las directrices que establece la normativa vigente, aunque sin cuestionar el sistema foral de concierto o convenio. Dicha revisión, apuntan, debería incorporar una valoración realista de las cargas no asumidas por los territorios forales, entre las que habría de incluir la nivelación interregional, así como basarse en los últimos datos disponibles de consumo regional y otros agregados de interés para el cálculo.

Tres fondos para financiar a las CCAA

La propuesta que hace la mayoría de los expertos —el informe incluye numerosos votos particulares— iría en una doble dirección. El núcleo del modelo estaría integrado por dos fondos, el Fondo Básico de Financiación (FBF) y el Fondo de Nivelación Vertical (FNV). Estos dos fondos determinarían la financiación a competencias homogéneas de las comunidades autónomas antes del ejercicio de su capacidad normativa en materia tributaria. Un tercer Fondo Complementario de Financiación (FCF) aportaría recursos para la financiación de las competencias singulares que hayan sido asumidas solo por algunas comunidades.

¿Y cómo conseguir mayores recursos? Aquí la unidad de los expertos se rompe. Según el economista Guillem López Casasnovas —representante de Baleares, aunque con un pie y medio en Cataluña, ya que ambas comunidades tienen suscrito un mecanismo de coordinación—, es necesario otorgar un mayor peso al IRPF, cediendo a las comunidades un porcentaje mayor que el actual (50%), mientras que la propuesta de la comisión se decanta por reforzar la capacidad normativa de las comunidades en los impuestos indirectos, con el IVA colegiado y los copagos.

Sobre la coordinación de los tributos cedidos, se considera “deseable” armonizar las bases imponibles y liquidables

Según el voto particular de López Casasnovas, el modelo que perfila la comisión no puede resolver el encaje de aquellas CCAA que “desean una mayor autonomía fiscal, que creen que la discrecionalidad de la Administración General del Estado en estimar y transferir recursos es excesiva, a falta de mecanismos institucionales de participación autonómica efectivos”.

Ese IVA serviría, como dice el experto Juan José Rubio (representante de La Rioja), para aumentar los recursos autonómicos “en caso de situación crítica”, como sucedió tras el estallido de la crisis. En síntesis, significa dar capacidad normativa a las CCAA para que puedan elevar el tipo impositivo sobre el 50% que tienen cedido. El problema, como señala Rubio, es de orden institucional. ¿Quién debería tomar esa decisión? Si todas las comunidades por unanimidad o por una mayoría cualificada. También hay discrepancias en el ámbito de actuación.

Se propone que pueda ser en el Consejo de Política Fiscal y Financiera o, por el contrario, en la Comisión General de CCAA del Senado. Y en este sentido, se abre la posibilidad de modificar el concierto económico (País Vasco) y el convenio (Navarra) para asegurar la coordinación de las distintas administraciones, que ”deberán reflejar legalmente los cambios de tipos que se acuerden”. Es decir, una especie de reforzamiento del régimen común frente a los de carácter foral.

Principio de ordinalidad

Otro de los asuntos peliagudos tiene que ver con el llamado principio de ordinalidad, que en resumen supone mantener una correspondencia clara entre lo que aporta una comunidad y lo que recibe posteriormente tras la aplicación del sistema de financiación. Cataluña, como se sabe, es quien defiende con más ardor ese principio (también Baleares), toda vez que el Estatut incluyó un artículo del siguiente tenor, y que no fue declarado en su día inconstitucional por parte del TC: “El Estado garantizará que la aplicación de los mecanismos de nivelación no altere en ningún caso la posición de Cataluña en la ordenación de rentas per cápita entre las comunidades autónomas antes de la nivelación”.

Contra ese principio se ha alzado el voto particular de tres comunidades: Andalucía, Castilla-La Mancha y Extremadura, que consideran que no es aceptable. Y se hacen una pregunta: ¿puede una regla que está recogida exclusivamente en un Estatuto de Autonomía convertirse en un principio básico del sistema de financiación de todas las comunidades de régimen común? “Entendemos que no”, sostienen. Y el argumento que se ofrece es que los españoles domiciliados en los distintos territorios “son los que soportan los tributos” y, al mismo tiempo, son los receptores de los servicios. En su opinión, existe un criterio “universalmente aceptado” en virtud del cual “los ciudadanos no tienen derecho a recibir más o mejores servicios públicos por soportar más tributos que otros, puesto que los tributos financian en su integridad los gastos públicos del Estado, sin que se puedan condicionar individualmente”.

Sobre la coordinación de los tributos cedidos (principalmente sucesiones y patrimonio), se considera “deseable” armonizar las bases imponibles y liquidables, restringiendo la capacidad normativa autonómica a las escalas o tipos de gravamen y posiblemente a las deducciones o bonificaciones de la cuota. La comisión, igualmente, considera conveniente homogeneizar las reglas de valoración de activos de manera que los criterios, en particular de los bienes inmuebles, sean los mismos en cada uno de los diferentes tributos.

La comisión considera “imprescindible” una revisión del cálculo del cupo y de la aportación, así como de los ajustes a consumo del IVA

Sobre el copago, se propone dotar a las comunidades autónomas de competencias normativas sobre instrumentos que ayuden a la financiación de determinados servicios públicos, especialmente en el caso de la sanidad, pero también en otros de su competencia.

Finalmente, y en relación a la demanda de algunas comunidades autónomas de condonar parte de la deuda por un problema de infrafinanciación estructural, lo que dice el informe es que la reestructuración, incluyendo en su caso la condonación, se debería diseñar “siguiendo criterios objetivos” a partir de tres referencias: a) la insuficiencia de recursos del actual sistema de financiación para cubrir los servicios públicos fundamentales que ofrecen las comunidades, teniendo en cuenta si el sistema de financiación que se acuerde ofrece, o no, perspectivas de una mejora significativa de los recursos; b) la infrafinanciación relativa sufrida por algunas CCAA en los sucesivos modelos de financiación, y c) el traspaso de los umbrales de la ratio deuda/ingresos corrientes que las agencias de 'rating' y los mercados consideran condicionantes del acceso a los mismos.

Otro criterio a tener en cuenta debería ser, en su opinión, evitar la condonación de la parte del endeudamiento diferencial de las comunidades que se deriva de su mayor propensión relativa al gasto, que es la parte del endeudamiento a la que se puede asociar claramente un problema de riesgo moral.