La OCDE pone en duda que España sea un país tan descentralizado en cuanto a ingresos

Los datos están aquí. Y revelan que España, al contrario de lo que suele interpretarse, no es un país tan descentralizado en términos de ingresos. Otra cosa distinta es desde el lado de los gastos, donde se sitúa en los primeros lugares, con niveles incluso superiores al que tienen los países constitucionalmente federales. Pero en términos de recaudación, hay países unitarios, como los denomina la OCDE, con un nivel mayor de descentralización financiera que España.

Lo dice el informe anual que elabora el club de los países más desarrollados del planeta, que estima que los ingresos de los gobiernos regionales representaron en 2013 -últimos datos publicados- el 13,7% de la recaudación total. Es decir, por debajo de cinco de los ocho países que se declaran formalmente federales (Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Alemania, México, Suiza y EEUU). La media se sitúa en el 16,5%, casi tres puntos por encima del caso español. Y en algún país como Canadá, sus provincias recaudan cerca del 40% respecto de los ingresos totales.

¿Y cuánto recauda el Estado? Pues, según ese informe, un 76,1% incluyendo los ingresos procedentes de la Seguridad Social. El resto, hasta el 100%, lo recaudan los gobiernos locales. Ese 76,1% se sitúa por encima de lo que ingresan las administraciones centrales de Suiza, Alemania o EEUU, países de tradición federal. Es, incluso, superior a países como Suecia o Japón, que no son formalmente federales y tienen la consideración de ‘unitarios’.

La causa de esta aparente contradicción tiene que ver con el hecho de que todos los sistemas de financiación autonómica han consolidado un modelo de poder tributario compartido entre el Gobierno del Estado y los gobiernos autonómicos, pero fuertemente asimétrico. Por una parte, se han ido ampliando sucesivamente los porcentajes de cesión de los tributos de las CCAA y, en paralelo, se ha ido incrementando la capacidad normativa de los gobiernos autonómicos sobre estos tributos, pero siempre el Estado se ha asegurado la recaudación formal de los impuestos (salvo en los territorios forales), lo que explica la existencia de enormes volúmenes de transferencias estatales.

El último modelo, el del año 2009, pretendió incrementar la autonomía y corresponsabilidad fiscalregional con el aumento del porcentaje de cesión de los tributos compartidos y una mayor capacidad normativa de las haciendas regionales, sobre todo en el IRPF. Pero el avance ha sido muy limitado.

De hecho, la autonomía financiera de las regiones ha estado fuertemente condicionada por las transferencias del Estado, como se ha observado nítidamente hace unos días a propósito del conflicto entre el Gobierno de la Generalitat de Cataluña y el Ministerio de Hacienda. La Administración central es quien recauda y luego, posteriormente, transfiere los recursos, lo que en determinadas circunstancias puede provocar fricciones por ausencia de autonomía financiera real desde el lado de los ingresos. En última instancia, los gobiernos dependen de las transferencias del Estado.

Autonomía limitada

En la actualidad, los gobiernos autonómicos participan parcialmente del rendimiento de las principales figuras del sistema fiscal. Concretamente, participan del 50% en el IRPF, del 50% del IVA y del 58% de los impuestos especiales aplicados en la fabricación sobre alcoholes, tabaco e hidrocarburos. La autonomía financiera desde el lado de la recaudación es, sin embargo, mucho más limitada de lo que sugieren esas cifras.

En el caso de los impuestos indirectos, por ejemplo, la experiencia de estos últimos años ha enseñado a las comunidades que aunque exista una cesión parcial del rendimiento, el manejo de la capacidad normativa corresponde en exclusiva al Estado. De ahí el descontento de muchos gobiernos regionales con el sistema. Los ingresos tributarios de las comunidades suponen el 82% de los recursos totales, aunque con los tributos con capacidad normativa el porcentaje se reduce al 55%, según un estudio de los profesores Fernández Leiceaga y Lago Peñas.

Algunos autores, como el profesor López Casanovas, de la Universidad Pompeu Fabra, han destacado la existencia de esta contradicción, toda vez que se mantiene una elevada dependencia financiera de las regiones respecto de las decisiones del Estado, “distanciándose de lo que sería esperable aconteciera en un verdadero Estado de corte federal: reglas frente a discreción”.

En esquemas de federalismo fiscal, sostiene Casanovas, ciertamente que los impuestos los pagan los ciudadanos, pero lo hacen en dos jurisdicciones distintas, la central y la territorial, con capacidades tributarias originarias (las definidas en el pacto) y no derivadas de un régimen ad hoc de transferencias (participación en recaudaciones) resultantes de un poder fiscal unitario. No es la única distorsión. La Junta de Andalucía ha recogido hasta 64 modificaciones normativas, procedentes de 21 leyes o decretos, que han afectado a la baja a la recaudación, sobre todo en el IRPF pero también en el resto de los impuestos cedidos a las comunidades autónomas.

La autonomía financiera de las regiones ha estado condicionada por las transferencias del Estado, como se ha visto en el conflicto entre el Gobierno y Cataluña

La ausencia de autonomía financiera en materia de recaudación es lo que explica las frecuentes disfunciones que se producen en el modelo si cambia la coyuntura económica. Un reciente estudio de Fedea, realizado por el profesor Alain Cuenca, de la Universidad de Zaragoza, identifica al menos dos problemas relacionados con el sistema de entregas a cuenta, ya que las CCAA, como se ha dicho, dependen financieramente de las transferencias del Estado.

Según Cuenca, el sistema de entregas a cuenta aísla a las CCAA de las variaciones coyunturales de los ingresos durante el ejercicio económico. Si durante el año 2015, por ejemplo, la recaudación por los impuestos cedidos crece más o menos de lo previsto al elaborar los Presupuestos generales del Estado, las entregas a cuenta “no reflejarán este cambio en la realidad de los ingresos”. Habrá que esperar hasta la liquidación a practicar en julio de 2017 paraque las CCAA reciban el resultado final, positivo o negativo, tanto de los impuestos parcialmente cedidos como del Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales (TFGSF) y el Fondo de Suficiencia Global (FSG).

En segundo lugar, asegura, el IRPF es el impuesto de mayor potencial recaudatorio sobre el que las CCAA de régimen común tienen capacidad normativa. Pues bien, el sistema actual de entregas a cuenta desincentiva el ejercicio de la capacidad normativa cedida en el IRPF por cuanto aleja en el tiempo las consecuencias económicas de las medidas que se adoptan por los parlamentos regionales. Es decir, una autonomía financiera muy limitada en línea con lo que deja entrever el informe de la OCDE.