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Hace siglo y medio, el primer Anuario Estadístico de España, daba cuenta de la existencia de 9.355 ayuntamientos en el país, incluyendo las ‘provincias ultramarinas de América y Oceanía’. La cifra es bastante aproximada a la actual: 8.111. Sobre todo, teniendo en cuenta las profundas transformaciones que ha sufrido España desde 1857, año en el que la recién creada Comisión Estadística general del Reino, que así se llamaba, comenzó a poner orden en los registros oficiales.

Por aquel entonces, el Censo de Población reflejaba que en España vivían 15.464.349 vecinos y ‘almas’, utilizando la terminología del geógrafo y político Pascual Madoz, célebre por sus políticas de desamortización de los bienes eclesiásticos. Los vecinos eran los cabezas de familia y las almas los habitantes del municipio (lo que hoy se llama el padrón). La expresión de Madoz, sin duda evocadora, recuerda a la que se utilizaba en el siglo XVI, cuando el número de habitantes de una población se calculaba en función de los ‘fuegos’ o las ‘lumbres’, como se prefiera.

¿Qué significa esto?, pues que mientras el número de ayuntamientos ha permanecido básicamente igual en 150 años, lo que ha crecido de una manera verdaderamente relevante es la población. Más del triple. En 2007, España habrá roto la barrera de los 45 millones de habitantes. Hay aquí, por lo tanto, una evidente incoherencia. Los mismos municipios para una población sensiblemente superior. A priori puede pensarse que lo coherente sería aumentar el número de ayuntamientos, pero en realidad la solución es justo lo contraria.

Los datos del problema

Las estadísticas dicen más cosas. Como se ha dicho, en España hay en estos momentos ‘dados de alta’ 8.111 municipios (tres más que en las últimas elecciones municipales), pero de ellos nada menos que 4.900 -el 60% del total- tienen menos de 1.000 habitantes. Los pequeños núcleos municipales representan, sin embargo, únicamente el 3,5% de la población de España, lo que quiere decir que en los 3.211 restantes se concentra el grueso de la población española. Y más en concreto en las seis grandes ciudades. Las diferencias entre comunidades autónomas son todavía más obvias; no es lo mismo Castilla y León, con 9 provincias y 2.247 municipios, de los que 2.000 tienen población inferior a 5.000 habitantes, que la Región de Murcia, que cuenta con 45 municipios, de los que únicamente 9 están por debajo de la cifra de habitantes referenciada.

Como se ve, estamos en un país donde la población -como consecuencia de los flujos migratorios interiores y exteriores- no ha dejado de concentrase en cada vez menos territorio. Sin embargo, y he aquí la paradoja (y hasta el sinsentido), la cantidad de municipios permanece básicamente igual.

La desproporción entre número de ayuntamientos y población no sería un problema si la ley discriminara las competencias legales de cada municipio en función de su capacidad efectiva para ejercerlas. Pero no ocurre así. Un municipio de 800 habitantes, pongamos por caso, tiene básicamente las mismas competencias que uno de 15.000, lo cual es un verdadero despropósito. Aquí hay, sin lugar a dudas, una fuente para la corrupción urbanística.

La situación es tan disparatada que la pequeña dimensión de las 4.900 localidades con menos de 1.000 habitantes hace que sean inviables en términos económicos. No tienen, por decirlo utilizando un término moderno, una masa crítica suficiente capaz de garantizar el artículo 103 de la Constitución, que establece sin matiz alguno que la Administración debe servir de acuerdo a los principios de eficacia, algo que en verdad es imposible con tan escaso tamaño.

Despropósitos urbanísticos

Es más que evidente que proveer a los ciudadanos de servicios públicos en cantidad y calidad suficientes es la obligación de cualquier administración pública, como son los ayuntamientos, pero eso es verdaderamente imposible con su escasa capacidad de recaudación. Sobre todo cuando los ayuntamientos están obligados por ley a prestar un mínimo de servicios públicos en función del número de habitantes.

Por eso, y no por otro motivo -al margen del comportamiento delictivo de algunos ediles-, los ayuntamientos españoles se han echado en buena medida en manos del constructor de turno, que les garantiza unos ingresos que no les da el Estado. Ya sea por vía directa -recalificando terrenos- o indirecta: construyendo equipamientos sociales que el alcalde no puede pagar a sus vecinos y que se financian, igualmente, mediante el cambio de uso de determinados terrenos. La deficiente financiación de los ayuntamientos está, sin lugar dudas, detrás de muchos de los despropósitos urbanísticos de los últimos años.

Pero, por una vez, no vayan a creer que toda la culpa es del señor Solbes o del ministro Jordi Sevilla. Buena parte de la responsabilidad recae en los parlamentos regionales, tan prestos ellos a asumir competencias de la Administración central, pero incapaces de hacer su trabajo en material de estructura territorial de su propia comunidad autónoma. Como ha puesto de manifiesto el municipalista Enrique Orduña Prada en su tesis doctoral, “no es que ninguna Comunidad Autónoma haya llevado en estos más de veinte años medida efectiva alguna para reordenar su estructura territorial, sino que, por el contrario, se ha acudido al expediente del denominado principio de diferenciación, incorporado al ordenamiento a través de las recientes reformas estatutarias, a efectos de mantener intacto el número de municipios graduando sus competencias, funciones, servicios y organización de acuerdo con tramos escalonados de población”.

Continúa Orduña: “la aparente dicotomía entre principio democrático y principio de eficacia, si en algún momento tuvo justificación no parece que ahora pueda prosperar. Si de lo que se trata es de asegurar la representatividad democrática de los ciudadanos, existen fórmulas para hacerla efectiva conjugándola con la racionalidad de la estructura territorial. Pero para ello antes debe superarse el lastre identitario que impregna cualquier cambio en ese sentido. Y es que más que de un problema técnico-jurídico o de orden constitucional, se trata de una compleja cuestión de índole política, que requiere de la necesaria madurez para enfrentarse a la realidad”.

Madurez que, por lo visto, todavía no ha llegado.

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